了解人大歷史的人知道, 全國(guó)人民代表大會(huì)在歷史上舉行過四次秘密會(huì)議。這里,我先講一個(gè)全國(guó)人大常委會(huì)歷史上一項(xiàng)秘密會(huì)議議程的故事, 我相信大多數(shù)人不知道這個(gè)故事。然后, 我們?cè)偌?xì)說人大代表的人身“免捕權(quán)”制度的過去和現(xiàn)在。
全國(guó)人大常委會(huì)歷史上的秘密會(huì)議議程
1986 年7 月, 我一到全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作, 就開始系統(tǒng)地收集整理有關(guān)人大工作的文獻(xiàn)資料,了解人大的歷史, 以便于工作。有一天, 無意間看到已經(jīng)公開的1980 年9 月29日中共中央批轉(zhuǎn)的公安部、最高人民檢察院、最高人民法院黨組《關(guān)于“胡風(fēng)反革命集團(tuán)”案件的復(fù)查報(bào)告》中有這樣的記述:1955 年“5 月18 日, 經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)將胡風(fēng)逮捕”。
這一記述引起了我的注意。為了進(jìn)一步了解全國(guó)人大常委會(huì)這個(gè)批準(zhǔn)的細(xì)節(jié), 我查閱了歷屆全國(guó)人大常委會(huì)歷次會(huì)議議程的全部資料。但是,我失望了。1955 年5 月18 日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)召開的第十六次會(huì)議的議程中沒有批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的內(nèi)容。《人民日?qǐng)?bào)》有關(guān)這次會(huì)議的報(bào)道也沒有這個(gè)內(nèi)容。查不到相關(guān)資料讓我產(chǎn)生了神秘感,那我就越要搞清楚這段歷史。經(jīng)過多種文獻(xiàn)檔案長(zhǎng)時(shí)間地一一核對(duì), 相互印證, 終于還原了事實(shí),弄清楚了這段歷史。
1954 年全國(guó)人大組織法規(guī)定, 全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議每月舉行兩次, 必要的時(shí)候可以增加或者減少。全國(guó)人大常委會(huì)剛成立時(shí), 舉行會(huì)議的時(shí)間不固定, 會(huì)期也短, 半天就是一次會(huì)議?？偟目?每次會(huì)議議程少, 有時(shí)一次會(huì)議就聽取一個(gè)工作報(bào)告。
1955 年5 月18 日這一天, 第一屆全國(guó)人大常委會(huì)先召開了第十六次會(huì)議, 通過了關(guān)于準(zhǔn)備召集第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議的決議等幾個(gè)文件。十六次會(huì)議結(jié)束后, 緊接著宣布召開一次全國(guó)人大常委會(huì)秘密會(huì)議, 這次秘密會(huì)議根據(jù)最高人民檢察院張鼎丞檢察長(zhǎng)的請(qǐng)求, 依照憲法第三十七條的規(guī)定, 作出了批準(zhǔn)將胡風(fēng)逮捕審判的決定。胡風(fēng)是第一屆全國(guó)人大代表, 逮捕他需要經(jīng)過法定的特別批準(zhǔn)程序。全國(guó)人大常委會(huì)的這個(gè)決定通過后沒有立即公布。
1955 年7 月16 日下午, 第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議舉行全體會(huì)議, 全國(guó)人大常委會(huì)作工作報(bào)告, 向代表報(bào)告了批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)一事。報(bào)告將批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的這次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議作為一項(xiàng)議程并入了第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議,這就是為什么在公開的材料中看不到全國(guó)人大常委會(huì)舉行過秘密會(huì)議, 也看不到第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議有批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的議程。7 月18 日的《人民日?qǐng)?bào)》全文刊登了全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。這樣, 在全國(guó)人大常委會(huì)作出批準(zhǔn)逮捕胡風(fēng)的決定的兩個(gè)月后, 向社會(huì)公開了這一決定。
1954 年制憲對(duì)人大代表人身“免捕權(quán)”的討論
從逮捕胡風(fēng)一事中, 我們知道1954 年憲法規(guī)定逮捕、審判全國(guó)人大代表要經(jīng)過一個(gè)特別的程序, 也就是對(duì)全國(guó)人大代表的人身自由進(jìn)行特別保護(hù), 人們通俗地把這稱為人大代表的人身“免捕權(quán)”。在制定1954 年憲法過程中, 對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行了充分的討論。
1954 年3 月23 日, 中共中央提出的憲法草案初稿第三十三條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表, 除現(xiàn)行犯外, 非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可, 不得逮捕或者審判。如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被捕的時(shí)候, 必須立即把逮捕理由報(bào)告全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)請(qǐng)求批準(zhǔn)?！痹谟懻撝? 對(duì)這一條主要提出了以下意見。
第一, 建議本條修改為“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表, 非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可, 任何機(jī)關(guān)不得加以逮捕或?qū)徟校蝗绻硐惮F(xiàn)行犯而當(dāng)場(chǎng)被捕時(shí), 不需此種許可, 但逮捕機(jī)關(guān)必須立即把逮捕理由報(bào)告全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)請(qǐng)求批準(zhǔn)”。
第二, 建議將“不得逮捕或者審判”修改為“不得扣留、逮捕或者審判”。
第三, 建議增加規(guī)定: 全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)不予批準(zhǔn)的應(yīng)即釋放。
第四, 初稿中的“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表,除現(xiàn)行犯外,…… 不得逮捕或者審判”。這可以有兩種解釋: 一是全國(guó)人大的代表不得被逮捕或者審判。二是全國(guó)人大的代表不得逮捕或者審判他人。建議作修改, 避免有歧義。
第五, 對(duì)“現(xiàn)行犯”是指哪類人提出疑問。
第六, 有疑問提出: 全國(guó)人大代表犯了錯(cuò)誤而受到行政處分時(shí), 是否要向全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)請(qǐng)示批準(zhǔn)。
第七, 為什么沒有對(duì)于地方各級(jí)人大代表的保障? 建議補(bǔ)充規(guī)定本條適用于地方各級(jí)人大的代表。
第八, 可以考慮不作這一規(guī)定。理由, 一是代表也是公民, 憲法草案初稿有關(guān)公民的基本權(quán)利和義務(wù)中已經(jīng)規(guī)定公民有言論自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像全國(guó)人大代表多一層特權(quán)和保障, 似無必要。三是選代表要選好的, 不會(huì)有現(xiàn)行犯。
第九, 有疑問提出, 這一規(guī)定是否與憲法草案初稿第七十八條“公民在法律上一律平等”的規(guī)定有抵觸嫌疑?
1982 年12 月修改的憲法和通過的全國(guó)人大組織法, 對(duì)1954 年規(guī)定的全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度作了三個(gè)方面的修改。圖為1982年11 月27 日，出席五屆全國(guó)人大五次會(huì)議的湖南省代表團(tuán)分組審議憲法修改草案。攝影/ 謝豐泉
1954 年9 月20 日, 第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的憲法, 將憲法草案初稿第三十三條調(diào)整為第三十七條, 具體規(guī)定是:“全國(guó)人民代表大會(huì)代表, 非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可, 在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可, 不受逮捕或者審判。”
在同一天, 第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的全國(guó)人大組織法有關(guān)這方面的內(nèi)容作了這樣的規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)代表非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可, 在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可, 不受逮捕或者審判。如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留, 執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！?/p>
9 月21 日, 第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法( 簡(jiǎn)稱地方組織法), 對(duì)有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”作了這樣的規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在出席人民代表大會(huì)會(huì)議的期間, 非經(jīng)主席團(tuán)同意不受逮捕或者審判, 如果代表因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留, 執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請(qǐng)主席團(tuán)批準(zhǔn)?！边@里對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表與縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表實(shí)行同等保護(hù)。
從以上我們看到,1954 年憲法、1954 年全國(guó)人大組織法、1954 年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過程中提出的意見。
這里的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11 月6 日, 第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八十三次會(huì)議通過的“關(guān)于全國(guó)人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問題的答復(fù)意見”予以了明確: 憲法第三十七條的規(guī)定, 旨在保護(hù)代表的人身自由不受侵犯,以便利其執(zhí)行代表職務(wù)。但民事案件并不涉及限制人身自由問題, 法院可以依法傳喚,無須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)許可。
人大代表人身“免捕權(quán)”制度的修改和細(xì)化
1978 年12 月黨的十一屆三中全會(huì)召開后, 全國(guó)人大緊迫的工作是為恢復(fù)和重建國(guó)家機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)。這樣, 在6 個(gè)月后的1979 年7 月就通過了修改后的地方組織法,它規(guī)定縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì), 同時(shí), 將同意逮捕、審判或者批準(zhǔn)拘留縣級(jí)以上地方人大代表的機(jī)關(guān), 由代表大會(huì)主席團(tuán)修改為人大常委會(huì)。另外, 取消了鄉(xiāng)級(jí)人大代表的人身“免捕權(quán)”。這是1954 年以來地方人大代表人身“免捕權(quán)”制度的首次變化。
1982 年12 月修改的憲法和通過的全國(guó)人大組織法, 對(duì)1954 年規(guī)定的全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度作了三個(gè)方面的修改: 一是把在全國(guó)人大會(huì)議期間, 逮捕或者審判代表的許可權(quán), 由代表大會(huì)行使修改為由代表大會(huì)主席團(tuán)行使, 這樣,既便于操作, 又能保障代表依法執(zhí)行職務(wù)；二是把“審判”修改為“刑事審判”；三是把對(duì)代表執(zhí)行拘留的“機(jī)關(guān)”明確為“公安機(jī)關(guān)”。這是1954年以來對(duì)全國(guó)人大代表人身“免捕權(quán)”制度的第一次修改和細(xì)化。
1986 年修改地方組織法, 對(duì)1979 年通過的地方組織法有關(guān)地方人大代表的人身“免捕權(quán)”的規(guī)定作了修改, 這樣就使縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度, 與全國(guó)人大代表的人身“免捕權(quán)”制度完全一致了起來, 具體可這樣表述:縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表, 非經(jīng)本級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)許可, 在本級(jí)人大閉會(huì)期間,非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)許可, 不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留, 執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向本級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)報(bào)告。
1992 年通過的代表法在上述人大代表人身“免捕權(quán)”制度的基礎(chǔ)上作了兩個(gè)方面的補(bǔ)充: 第一個(gè)方面, 對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表, 如果被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施( 如行政拘留、監(jiān)視居住、司法拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等), 應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)代表大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)許可。第二個(gè)方面, 鄉(xiāng)級(jí)人大代表, 如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施, 執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)級(jí)人大。這第二個(gè)方面的補(bǔ)充, 與1954 年地方組織法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較, 有兩點(diǎn)不同: 一是, 代表如果被采取限制人身自由的措施, 由原來的須事前“經(jīng)同意”改為事后“報(bào)告”；二是,代表人身特別保護(hù)的范圍,由原來“被逮捕、受刑事審判”, 增加了“被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”。
2010 年10 月28 日修改后的代表法, 在代表的人身“免捕權(quán)”制度方面, 又增加規(guī)定: 代表大會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照代表法規(guī)定提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng), 應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究, 或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形, 并據(jù)此作出決定。這是對(duì)代表的人身自由保護(hù)許可程序的完善。
這里提一下, 代表法修正案草案在2010 年8月23 日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)有這樣一個(gè)規(guī)定: 對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表采取限制人身自由的措施, 本級(jí)人大常委會(huì)閉會(huì)期間, 在緊急情況下, 可以由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定許可,報(bào)下一次人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)。10 月25 日第二次審議開始時(shí), 法律委員會(huì)在代表法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告中說, 有的常委會(huì)委員、一些地方提出, 根據(jù)以往的實(shí)踐, 可以只規(guī)定在緊急情況下由地方各級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議決定許可, 報(bào)下一次人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)。在接下來的審議中又提出了新的意見,10 月28 日, 法律委員會(huì)在關(guān)于修改代表法的決定草案修改意見的報(bào)告中說: 有的常委會(huì)委員、代表和一些地方提出, 代表法現(xiàn)行有關(guān)對(duì)人大代表采取限制人身自由的措施的規(guī)定, 在實(shí)踐中通過做好有關(guān)工作, 是可行的, 決定草案可以不作此項(xiàng)規(guī)定。因此, 刪去了這一規(guī)定。這就是說, 現(xiàn)行的代表法仍然規(guī)定對(duì)人大代表采取限制人身自由的措施, 由代表大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)決定許可。
據(jù)有關(guān)資料,1986 年6 月, 第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議經(jīng)表決, 決定許可對(duì)一名全國(guó)人大代表予以逮捕。這是我到全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作前一個(gè)月的事情。我有這樣一個(gè)記憶:1986 年6 月后,全國(guó)人大主席團(tuán)和全國(guó)人大常委會(huì)沒有再作出過有關(guān)對(duì)全國(guó)人大代表采取限制人身自由的措施的許可決定?，F(xiàn)在的做法是, 全國(guó)人大代表涉嫌違紀(jì)違法的, 由本人向選舉單位請(qǐng)求辭去代表職務(wù), 或者由選舉單位罷免該代表的代表職務(wù)。
(作者系全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)
