馬雪 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)研究所副研究員

近年來，美國(guó)以政府補(bǔ)貼、稅收減免優(yōu)惠等措施，拉攏芯片制造企業(yè)到美國(guó)建廠，試圖扭轉(zhuǎn)美國(guó)對(duì)進(jìn)口芯片的依賴。在美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策刺激下，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)制造業(yè)尤其是芯片制造的投資大幅增加，但美國(guó)制造業(yè)實(shí)際表現(xiàn)仍然低迷，新工廠竣工延遲，芯片生產(chǎn)未達(dá)預(yù)期目標(biāo)。以臺(tái)積電為例，自2020年5月接受美國(guó)政府補(bǔ)貼宣布赴美設(shè)廠以來，還未生產(chǎn)出一塊半導(dǎo)體產(chǎn)品，凸顯美國(guó)通過產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等措施重構(gòu)供應(yīng)鏈，讓產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)的效果有限。

從在美投資建廠情況看，新工廠“水土不服”導(dǎo)致延遲竣工。臺(tái)積電將其在亞利桑那州的第一家工廠的初始生產(chǎn)時(shí)間從今年推遲到2025年，而第二家工廠要到2027年或2028年才會(huì)生產(chǎn)芯片，工廠給出的理由是，當(dāng)?shù)毓と巳狈Π惭b復(fù)雜設(shè)備的專業(yè)知識(shí)，技術(shù)選擇和聯(lián)邦資金存在不確定性。

可見，新工廠在美國(guó)本土面臨多方面挑戰(zhàn)：

一是勞動(dòng)力缺乏。資本和訓(xùn)練有素的勞動(dòng)力結(jié)合，是新工廠運(yùn)行必不可少的條件。運(yùn)營(yíng)如此復(fù)雜的芯片工廠需要擁有高水平技術(shù)技能的人員，需要精通生產(chǎn)流程中化學(xué)、機(jī)械和電子技術(shù)的人員。這些復(fù)雜工廠所需的工程師和技術(shù)人員數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國(guó)高校畢業(yè)生的數(shù)量。提供匹配的勞動(dòng)力不是短期內(nèi)美國(guó)可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，只有對(duì)正確的教育項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真投資，通過國(guó)家資助的、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的大學(xué)培訓(xùn)，才能做到。

二是文化差異。以臺(tái)積電為例，中國(guó)臺(tái)灣管理人員與美國(guó)工人之間存在文化沖突，與美國(guó)工人對(duì)工作時(shí)間和工作環(huán)境的要求有本質(zhì)上的觀念分歧。臺(tái)積電想從中國(guó)臺(tái)灣引進(jìn)勞動(dòng)力也遇到困難。美國(guó)的管道安裝工、水管工和其他工種的工會(huì)一度試圖阻止臺(tái)積電為中國(guó)臺(tái)灣工人辦理簽證，稱工會(huì)工人可以勝任這些工作。2023年12月，臺(tái)積電被迫與當(dāng)?shù)毓?huì)達(dá)成協(xié)議，稱臺(tái)積電將專注于雇用當(dāng)?shù)厝?，減少引進(jìn)具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的外國(guó)人。

三是新工廠難以獲得集群效應(yīng)。新工廠在美國(guó)既沒有數(shù)以萬計(jì)的工程師，也沒有與供應(yīng)商數(shù)十年的合作關(guān)系，需要從頭開始。故而，亞洲“速度文化”難以在當(dāng)?shù)刂噩F(xiàn)。

從美國(guó)國(guó)內(nèi)政治來看，政策復(fù)雜性導(dǎo)致政府補(bǔ)貼發(fā)放延遲。美國(guó)政府認(rèn)為，芯片制造投資將大幅減少需要從海外購買的芯片比例，從而提高美國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全性，因而，力推《芯片與科學(xué)法案》于2022年通過。但即使在早期階段，法案也面臨政策復(fù)雜性以及制造芯片巨大的成本挑戰(zhàn)。

2024年初，拜登政府開始發(fā)放390億美元資金中的首批重大撥款，用于發(fā)展美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，減少美國(guó)對(duì)東亞制造技術(shù)的依賴。當(dāng)前，美國(guó)政府正與這些主要芯片制造商就獎(jiǎng)勵(lì)金額和時(shí)間展開復(fù)雜的談判。這些政策原本預(yù)計(jì)在2023年底前實(shí)施，但當(dāng)前各家公司仍在等待美國(guó)財(cái)政部的指導(dǎo)，了解哪些投資將有資格獲得針對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的新稅收抵免。這一進(jìn)程的延遲，顯然損害了美國(guó)的吸引力。

在美國(guó)推行補(bǔ)貼政策的刺激下，其他國(guó)家也在提供自己的激勵(lì)措施來吸引芯片制造商。臺(tái)積電也計(jì)劃在日本、德國(guó)增加生產(chǎn)。蘭德公司技術(shù)分析高級(jí)顧問吉米?古德里奇表示，美國(guó)政府拖延分配利益的時(shí)間越長(zhǎng)，“其他國(guó)家爭(zhēng)搶這些投資的熱情就越高，東亞地區(qū)將會(huì)獲得更多的前沿投資”。

從美國(guó)政策運(yùn)行看，政策落地環(huán)節(jié)難免偏差。政策出臺(tái)部分基于疫情沖擊下生物制藥和原料、新能源汽車電池、關(guān)鍵礦物和半導(dǎo)體等供應(yīng)鏈斷裂的因素，而在生產(chǎn)過程中，企業(yè)或根據(jù)稀缺性選擇增加或減少對(duì)稀缺材料和半成品的投資，致使政府投入出現(xiàn)偏差。比如，美國(guó)推出的一系列產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于為芯片工廠提供資金，等到工廠3年建成，市場(chǎng)對(duì)芯片的需求或已顯著降低。

此外，美國(guó)在已成熟的制造業(yè)布局上實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，能否推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移仍存疑。20世紀(jì)80—90年代，日本國(guó)內(nèi)曾實(shí)施類似政策，提供補(bǔ)貼吸引高科技產(chǎn)業(yè)向地方轉(zhuǎn)移，然而吸引的多是低技術(shù)企業(yè)。這是因?yàn)榧词褂醒a(bǔ)貼，創(chuàng)新型企業(yè)也不愿離開技術(shù)和信息集中的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。大多數(shù)擴(kuò)張計(jì)劃都是在幾年前芯片短缺時(shí)制定的，當(dāng)時(shí)疫情引發(fā)了消費(fèi)者對(duì)電子產(chǎn)品的支出激增。需求枯竭，導(dǎo)致芯片制造商積壓大量未售出的零部件庫存，幾乎不需要立即新建工廠。

由于成本上升、政府補(bǔ)貼發(fā)放的延遲、變化的市場(chǎng)條件等問題，投資到開工建設(shè)以及生產(chǎn)設(shè)施開始運(yùn)轉(zhuǎn)之間，存在巨大的不確定性。此外，芯片工廠成本高昂，新建一家先進(jìn)的芯片工廠可能花費(fèi)超過200億美元。這些現(xiàn)實(shí)意味著，美國(guó)所謂“歷史性的390億美元補(bǔ)助”無法顯著地使全球份額向美國(guó)傾斜。塔夫茨大學(xué)弗萊徹法律與外交學(xué)院國(guó)際歷史副教授克里斯?米勒認(rèn)為，美國(guó)在芯片生產(chǎn)上投入的巨額資金“并不會(huì)讓它成功實(shí)現(xiàn)自給自足”。

即使有美國(guó)政府的持續(xù)支持，由于在美國(guó)生產(chǎn)成本大幅超支，可以預(yù)見，未來，芯片、大容量電池、太陽能等“美國(guó)制造”將難以成為高效、創(chuàng)新和具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品。更何況，由于政治不確定和黨派紛爭(zhēng)，補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策能否激勵(lì)在美國(guó)的長(zhǎng)期投資，也存在很大疑問。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲