李昌林 西南政法大學(xué)人權(quán)研究院教授

1月23日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國的反恐怖主義法律制度體系與實踐》白皮書。白皮書強調(diào)，多年來，通過建立健全法律制度、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面落實公正司法、切實加強人權(quán)保障等法治實踐，中國逐步探索出符合本國實際的反恐怖主義法治道路，有力維護了國家安全、公共安全和人民生命財產(chǎn)安全，為全球和地區(qū)安全穩(wěn)定作出貢獻。

中國法律根據(jù)恐怖活動的社會危害性大小，將其區(qū)分為違法行為和犯罪行為。與此相適應(yīng)，辦理恐怖活動違法案件適用行政案件辦理程序，辦理恐怖活動犯罪案件適用刑事案件辦理程序。

恐怖活動違法行為是指危害性較小，應(yīng)受拘留、罰款之類行政處罰的行為。恐怖活動違法案件由公安機關(guān)調(diào)查，并對有恐怖活動違法行為的組織和個人予以行政處罰。中國反恐怖主義法對公安機關(guān)調(diào)查恐怖活動案件的程序，尤其是調(diào)查中可以采取的行政強制措施、行使條件和恐怖活動違法行為應(yīng)受到的行政處罰進行規(guī)定。

公安機關(guān)辦理恐怖活動違法案件，除了遵守反恐怖主義法的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)遵守行政強制法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等法律以及公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定等不明規(guī)章的規(guī)定。

公安機關(guān)采取行政強制措施，必須嚴格按照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序進行。公安機關(guān)執(zhí)法人員在采取行政強制措施前，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)其批準。行政強制措施由兩名以上執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員在實施行政強制措施時，應(yīng)出示執(zhí)法身份證件，通知當(dāng)事人到場，當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。

公民、法人或者其他組織對公安機關(guān)實施行政強制，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因公安機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。

公安機關(guān)經(jīng)過調(diào)查，認為涉案單位或人員的行為構(gòu)成恐怖活動違法行為，在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知違法嫌疑人依法享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。單位違法的，應(yīng)當(dāng)告知其法定代表人、主要負責(zé)人或者其授權(quán)的人員。公安機關(guān)擬決定處以較大數(shù)額罰款的，應(yīng)當(dāng)告知違法嫌疑人有要求舉行聽證的權(quán)利。聽證由公安機關(guān)法制部門組織實施。本案調(diào)查人員不得擔(dān)任聽證主持人、聽證員或者記錄員。聽證人員應(yīng)當(dāng)就行政案件的事實、證據(jù)、程序、適用法律等方面全面聽取當(dāng)事人陳述和申辯。當(dāng)事人在聽證過程中，享有申請回避，委托一至二人代理參加聽證，進行陳訴、申辯和質(zhì)證，核對、補正聽證筆錄等權(quán)利。

行政處罰應(yīng)在復(fù)核、審批后作出決定。符合復(fù)核條件的，由法制員或者辦案部門指定的人員、辦案部門負責(zé)人、法制部門的人員復(fù)核。決定行政拘留的，由縣級以上公安機關(guān)或者出入境邊防檢查機關(guān)決定。受行政處罰的單位或個人不服行政處罰決定的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

恐怖活動犯罪行為是指社會危害性較大，應(yīng)受刑罰處罰的行為。辦理恐怖活動犯罪案件，適用刑事訴訟法規(guī)定的訴訟程序。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，恐怖活動犯罪案件由公安機關(guān)立案偵查，人民檢察院審查批準逮捕、審查起訴，人民法院審判。公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理恐怖活動犯罪案件，應(yīng)當(dāng)嚴格遵守法定程序，尊重和保障人權(quán)，準確、及時地查明犯罪事實，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究。

公安機關(guān)認為有犯罪事實，需要追究刑事責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，及時立案偵查。在偵查過程中，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法客觀全面地收集對犯罪嫌疑人不利、有利的各種證據(jù)。在認為需要對犯罪嫌疑人采取逮捕措施時，應(yīng)當(dāng)提請人民檢察院審查批準；認為犯罪嫌疑人的犯罪清楚，證據(jù)確實充分，依法應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)移送人民檢察院審查起訴。

人民檢察院經(jīng)過審查，只有在犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任時，才可以提起公訴。對于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者依法不應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任時，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定。對于證據(jù)不足，且經(jīng)補充偵查仍然達不到起訴條件的，人民檢察院也不能提起公訴，而是作出不起訴決定。對于雖然符合起訴條件，但犯罪情節(jié)輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者可以免除處罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。對人民檢察院提起公訴的案件，人民法院只有在案件事實清楚、證據(jù)確實充分、依法應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任時，才可以認定被告人有罪，并依法作出判處刑罰或免予刑事處罰、宣告緩刑的判決。

在刑事訴訟中，自偵查機關(guān)對犯罪嫌疑人第一次訊問或者采取強制措施之日起，犯罪嫌疑人就有權(quán)委托辯護人。如果犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)提出申請。對符合法律援助條件的，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師，為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師，為其提供辯護。

在刑事訴訟中，辯護律師的閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、會見權(quán)、通信權(quán)、提出意見權(quán)等權(quán)利受法律保護。犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中還享有申請回避權(quán)、申請復(fù)議權(quán)、提出上訴權(quán)、申訴權(quán)等諸多訴訟權(quán)利。

由此可見，無論是恐怖活動違法案件的辦理程序，還是恐怖活動犯罪案件的辦理程序，都是按照正當(dāng)程序的標準來構(gòu)建的。雖然二者在具體程序設(shè)置、職權(quán)配置、權(quán)利保障程度上有所區(qū)別，但是，它們都貫徹了尊重和保障人權(quán)的要求。只有認識到中國法律對恐怖活動在實體上區(qū)分違法與犯罪，在程序上設(shè)置了行政案件辦理程序和刑事案件辦理程序，才能夠準確觀察中國辦理恐怖活動案件的程序是否符合正當(dāng)程序的要求。

編審：蔣新宇 高霈寧 張艷玲