文 ｜ 楊宏山 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、張健培 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

根據(jù)任務(wù)的重要性和緊迫程度，公共事務(wù)可分為非常規(guī)事務(wù)和常規(guī)事務(wù)。對(duì)于不同性質(zhì)的跨界事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的介入程度具有差異性。當(dāng)遇到全局性、突發(fā)性、緊急性的非常規(guī)任務(wù)時(shí)，高層決策者往往將其列為優(yōu)先議程，設(shè)定治理期限，要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)解決問題。這類任務(wù)面臨巨大的時(shí)間壓力，需要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，構(gòu)建集中化的跨界整合平臺(tái)，匯聚多個(gè)部門（單位）的資源，組建工作專班，以任務(wù)為導(dǎo)向，進(jìn)行跨界指揮和協(xié)調(diào)。而就常規(guī)事務(wù)來講，其任務(wù)數(shù)量眾多，決策者精力有限，處置的時(shí)間壓力較小，各方行動(dòng)者根據(jù)已有的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)行，遇到需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，則建立磋商機(jī)制。我國(guó)城市治理區(qū)分常規(guī)事務(wù)與非常規(guī)事務(wù)，跨界治理采取不同的議程設(shè)置方式，形成了差異化的治理邏輯。

非常規(guī)事務(wù)：政治引領(lǐng)的整合邏輯

非常規(guī)事務(wù)具有大量不確定因素，沒有先例可循，任務(wù)應(yīng)對(duì)的緊急性、風(fēng)險(xiǎn)性特征凸顯。對(duì)非常規(guī)事務(wù)的界定，可能基于客觀形勢(shì)和外部壓力，也可能基于領(lǐng)導(dǎo)者主觀認(rèn)定。指標(biāo)異常、危機(jī)事件、抗議活動(dòng)、媒體曝光都會(huì)觸發(fā)議程設(shè)置，將常態(tài)問題轉(zhuǎn)化為非常規(guī)問題，要求政府將其列入正式議程。領(lǐng)導(dǎo)者高度關(guān)注一項(xiàng)政策問題，可通過指示、批示方式做出部署，直接將其列入非常規(guī)事務(wù)，要求有關(guān)部門給予優(yōu)先關(guān)注，并采取處置措施。當(dāng)政府系統(tǒng)將一項(xiàng)議題列為非常規(guī)事務(wù)時(shí)，就會(huì)觸發(fā)政治引領(lǐng)的整合治理，即壓縮決策時(shí)間，迅速采取行動(dòng)，進(jìn)行跨部門動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，調(diào)動(dòng)多方主體及其資源，提升資源汲取能力，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)。在這種情境下，跨界治理依靠政治力量的驅(qū)動(dòng)作用，進(jìn)行跨部門、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)整合，動(dòng)員多方主體參與任務(wù)應(yīng)對(duì)。一方面，政府系統(tǒng)通過議題建構(gòu)方式，提出重點(diǎn)任務(wù)，釋放政策信號(hào)，引起行政部門、利益相關(guān)者關(guān)注；另一方面，政治力量也會(huì)進(jìn)行政治動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，提供資源支持，形成整合治理格局。

在中國(guó)的制度情境下，這種政治引領(lǐng)的整合邏輯以執(zhí)政黨為樞紐，各級(jí)黨委發(fā)揮引領(lǐng)和動(dòng)員作用。執(zhí)政黨承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的正當(dāng)性，針對(duì)重大議題和重點(diǎn)事項(xiàng)，發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，集中力量辦大事，從而咬定目標(biāo)、攻堅(jiān)克難，推進(jìn)重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。政治引領(lǐng)的整合邏輯以任務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體進(jìn)行跨界協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物資源，形成合力。具體來講，權(quán)威引領(lǐng)的整合邏輯具有以下幾個(gè)特征：一是黨總攬全局，負(fù)責(zé)把握政策方向，確定重點(diǎn)工作，提供政治勢(shì)能；二是以中心任務(wù)為導(dǎo)向，設(shè)定優(yōu)先事項(xiàng)，列入重點(diǎn)任務(wù)，提供注意力支持，從而打破常態(tài)運(yùn)作，抽調(diào)資源集中應(yīng)對(duì)；三是構(gòu)建跨界整合平臺(tái)，包括領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議、指揮部、工作專班等，將涉及部門列為成員單位，通過議題驅(qū)動(dòng)、規(guī)劃驅(qū)動(dòng)、會(huì)議驅(qū)動(dòng)方式，調(diào)動(dòng)多部門的人、財(cái)、物資源，并吸納社會(huì)主體參與。

從具體運(yùn)行看，政治引領(lǐng)的跨界整合依賴以下幾項(xiàng)機(jī)制發(fā)揮作用：（1）權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)確定非常規(guī)任務(wù)后，黨政系統(tǒng)將其列為重點(diǎn)任務(wù)，基于任務(wù)導(dǎo)向，推動(dòng)組織和流程再造，構(gòu)建議事協(xié)調(diào)平臺(tái)，發(fā)揮政治勢(shì)能的優(yōu)勢(shì)，從而重構(gòu)條塊關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促使各方采取協(xié)作行動(dòng)。（2）關(guān)系嵌入機(jī)制。為提升非常規(guī)任務(wù)的應(yīng)對(duì)能力，黨政系統(tǒng)通過關(guān)系嵌入的方式，將組織、人員、資源嵌入企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)，促進(jìn)資源交換和共享，提升治理績(jī)效。公共部門對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織的引領(lǐng)能力，與組織和關(guān)系的嵌入程度具有直接相關(guān)性。（3）社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。有效的社會(huì)動(dòng)員能增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)主體的認(rèn)同感，調(diào)動(dòng)各方積極性，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。為調(diào)動(dòng)多方資源，黨政系統(tǒng)依托黨員隊(duì)伍的組織優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨員干部的示范作用，引領(lǐng)社會(huì)力量參與，將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為跨界治理的行動(dòng)力。（4）考評(píng)問責(zé)機(jī)制。非常規(guī)任務(wù)治理具有緊迫性和時(shí)限壓力，為促使各方履行責(zé)任，需要建立考評(píng)問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化過程和結(jié)果管理，糾正不作為現(xiàn)象，在必要時(shí)進(jìn)行問責(zé)。

常規(guī)事務(wù)：規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯

常規(guī)事務(wù)是指重復(fù)出現(xiàn)的公共事務(wù)，具有常態(tài)性、例行性和廣泛性，這類事務(wù)治理通常有法可依、有章可循，決策系統(tǒng)不再將其納入優(yōu)先事項(xiàng)，各部門基于專業(yè)化分工和職責(zé)定位，各司其職。對(duì)于跨界性質(zhì)的常規(guī)事務(wù)，相關(guān)主體依據(jù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行協(xié)調(diào)。格雷厄姆·艾利森提出：“協(xié)調(diào)就要求有標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序，即做事規(guī)則。需要上百人參與的行動(dòng)要想能夠可靠地取得成功，則需要確定好的‘程式’?！睂?duì)于部門間協(xié)調(diào)來講，這種“程式”表現(xiàn)為科層制的常態(tài)程序，即需要遵守一套標(biāo)準(zhǔn)化程序，它順應(yīng)專業(yè)化分工的要求，適合于處理常規(guī)性任務(wù)。常規(guī)事務(wù)治理的時(shí)間壓力較小，可按照例行的程序進(jìn)行運(yùn)作，遇到爭(zhēng)端由當(dāng)事方通過協(xié)商進(jìn)行協(xié)調(diào)，或求助于制度化的爭(zhēng)議裁決機(jī)制。當(dāng)缺少規(guī)則時(shí)，當(dāng)事方通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，形成共同規(guī)則。這樣，常規(guī)事務(wù)的跨界治理在規(guī)則帶動(dòng)下進(jìn)行協(xié)同運(yùn)作。當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，各方協(xié)商尋求解決方案，如果不能自行解決，則通過行政仲裁、司法判決途徑進(jìn)行處理。

規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯的顯著特征是行動(dòng)者的地位平等，各方主體在信任、承諾和互惠的基礎(chǔ)上，建立合作關(guān)系，明確各自的權(quán)利和責(zé)任，形成跨界運(yùn)作的基本規(guī)則。換言之，協(xié)同邏輯以平等和自愿為基礎(chǔ)，不同主體基于民主協(xié)商開展跨界合作。有研究者指出，協(xié)同治理是在民主制度中進(jìn)行治理的新范式，它賦予公民和利益相關(guān)者利益和意見表達(dá)機(jī)會(huì)，引入“具有更高水平的透明度、責(zé)任性和合法性的治理體系”。法律法規(guī)以及集體規(guī)約為跨界協(xié)同提供了基本的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確了權(quán)責(zé)劃分，并設(shè)置爭(zhēng)端解決機(jī)制，行動(dòng)者可預(yù)判結(jié)果，有利于提升跨界協(xié)同的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

在城市跨界治理中，規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯有賴于必要的運(yùn)作機(jī)制，主要包括：（1）跨界對(duì)話機(jī)制。協(xié)同邏輯以行動(dòng)者的地位平等為前提，設(shè)置集體論壇，吸納利益相關(guān)者參與，通過面對(duì)面交流，尋求最大公約數(shù)，形成各方都接受的行動(dòng)方案，保障跨界決策更為審慎、透明和負(fù)責(zé)。在此過程中，行動(dòng)者在試圖說服其他主體時(shí)，自身也會(huì)調(diào)整訴求。（2）契約規(guī)范機(jī)制?；诨セ莩兄Z進(jìn)行對(duì)話，目的在于達(dá)成集體約定，明確各方權(quán)利和責(zé)任，作為共享觀念和集體記憶發(fā)揮作用，從而降低交易成本。（3）互惠合作機(jī)制?；セ萦欣谠鲞M(jìn)信任，可引導(dǎo)行動(dòng)者作出合作承諾，并分擔(dān)責(zé)任。如果人們確定合作能夠得到回報(bào)，跨界合作就相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。（4）爭(zhēng)端解決機(jī)制。為促使行動(dòng)者遵守規(guī)則，跨界治理需要完善爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)違規(guī)者給予相應(yīng)制裁。在法治環(huán)境下，這種制裁主要通過行政和司法途徑予以實(shí)施。

城市跨界治理的邏輯轉(zhuǎn)換

城市跨界治理需要根據(jù)任務(wù)的不確定性、緊迫性和風(fēng)險(xiǎn)性，選擇合適的組織邏輯。隨著任務(wù)情境發(fā)生變化，組織邏輯也要進(jìn)行轉(zhuǎn)換。政治引領(lǐng)的整合邏輯并非萬靈藥，難以適用于所有情境。同樣，規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯也不能解決所有問題。改進(jìn)城市治理，需要破除單一最佳模式的思維定式，正確判斷問題的性質(zhì)，將跨界治理的組織模式“搞對(duì)”。這個(gè)過程既需要有一套制度規(guī)則，也需要收集問題情境的可靠信息。

政治引領(lǐng)的整合邏輯適用于非常規(guī)問題治理，這類問題的不確定性凸顯、時(shí)限緊迫、潛在風(fēng)險(xiǎn)較高，需要政府系統(tǒng)給予優(yōu)先關(guān)注，列入優(yōu)先解決事項(xiàng)，打破科層體系的常規(guī)運(yùn)作，調(diào)動(dòng)多方主體及資源，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)。整合邏輯要求政府系統(tǒng)在分配注意力時(shí)，對(duì)非常規(guī)問題有所傾斜，在資源配置時(shí)給予優(yōu)先考慮。整合邏輯只能應(yīng)用于部分事項(xiàng)，難以應(yīng)用于所有任務(wù)。如果不區(qū)分輕重緩急，將該模式用于所有公共事務(wù)，決策系統(tǒng)的注意力和資源投入就會(huì)分散化，導(dǎo)致重大任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程得不到有效落實(shí)。

相形之下，規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯適用于更廣泛的公共事務(wù)。城市是具有綜合性功能的人造空間，城市運(yùn)行涉及的大量事務(wù)具有跨界特征，需要多方主體協(xié)作完成。各種組織都有自身的目標(biāo)和功能定位，依據(jù)法律法規(guī)、行政規(guī)章設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)作。規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同邏輯強(qiáng)調(diào)各類組織依規(guī)運(yùn)作，出現(xiàn)爭(zhēng)議則經(jīng)由協(xié)商達(dá)成共識(shí)，基于共識(shí)進(jìn)行協(xié)同。良好的合作形成良性循環(huán)，使得協(xié)同行動(dòng)更具可持續(xù)性。如果績(jī)效不佳，跨界治理則會(huì)改進(jìn)合作方式，探索新的治理路徑。

當(dāng)規(guī)則帶動(dòng)的協(xié)同治理不能有效解決問題時(shí)，隨著時(shí)間推移，問題不斷積累，風(fēng)險(xiǎn)越來越大，重復(fù)出現(xiàn)的常規(guī)事務(wù)也可能引起決策系統(tǒng)關(guān)注，從而轉(zhuǎn)化為“非常規(guī)事務(wù)”。在這種情況下，跨界治理就會(huì)切換行動(dòng)邏輯，從規(guī)則帶動(dòng)轉(zhuǎn)化為政治引領(lǐng)，從協(xié)同邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)檎线壿?，致力于增加資源投入，盡快化解重大風(fēng)險(xiǎn)。隨著跨界問題的風(fēng)險(xiǎn)性降低，政府系統(tǒng)會(huì)轉(zhuǎn)移注意力，將政治引領(lǐng)模式應(yīng)用于其他議題。這樣，該項(xiàng)議題就會(huì)回歸常態(tài)治理，依據(jù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行運(yùn)作。兩種治理邏輯的適時(shí)切換，有利于提升資源配置效率，讓城市治理更具韌性。黨政系統(tǒng)基于實(shí)事求是的治理原則，根據(jù)具體情境和任務(wù)目標(biāo)，及時(shí)切換組織模式，有效提升了公共治理的組織韌性。