文 | 張欽昱 中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究所所長(zhǎng)、教授；朱丹彤 中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生

在百年未有之大變局下，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，甚至出現(xiàn)交叉感染的情況。掃清金融監(jiān)管盲區(qū)，提高金融監(jiān)管效能，對(duì)建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)具有重要意義。

金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣，金融安全警鐘長(zhǎng)鳴

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性、復(fù)雜性和易受交叉感染的特征，致使金融服務(wù)中斷、金融體系受損、金融功能喪失，危害實(shí)體經(jīng)濟(jì)。第一，突發(fā)性。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)往往在較短的時(shí)間出現(xiàn)，加之其傳播速度很快。高度關(guān)聯(lián)的金融網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，對(duì)金融體系和經(jīng)濟(jì)造成巨大的沖擊。第二，復(fù)雜性。金融體系中的主體和市場(chǎng)之間存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，金融機(jī)構(gòu)之間通過(guò)貸款、擔(dān)保等方式形成了復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)。當(dāng)關(guān)系網(wǎng)中的一個(gè)主體面臨風(fēng)險(xiǎn)之時(shí)，即使是小規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)事件，擴(kuò)展到整個(gè)關(guān)系網(wǎng)中也可能引發(fā)大規(guī)模的沖擊。第三，交叉性。不同金融主體之間和市場(chǎng)之間存在一定的關(guān)聯(lián)性，如房地產(chǎn)、地方債務(wù)和中小金融機(jī)構(gòu)形成的“風(fēng)險(xiǎn)三角”。當(dāng)其中一個(gè)市場(chǎng)面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這種關(guān)聯(lián)性會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到其他關(guān)聯(lián)市場(chǎng)，造成的負(fù)面影響又會(huì)回彈，形成金融風(fēng)險(xiǎn)惡性循環(huán)。

金融主體全生命周期監(jiān)管，掃清金融監(jiān)管盲區(qū)死角

中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。應(yīng)建立對(duì)各金融主體的每個(gè)生命周期進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，風(fēng)險(xiǎn)防控?zé)o例外。

第一，嚴(yán)格把控市場(chǎng)準(zhǔn)入源頭。將市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單作為防控風(fēng)險(xiǎn)的第一道門檻。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的全面實(shí)施是加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、營(yíng)造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的堅(jiān)強(qiáng)支持。應(yīng)進(jìn)一步完善與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單相適應(yīng)的準(zhǔn)入機(jī)制、審批機(jī)制、社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制、商事登記制度。

第二，健全宏觀審慎監(jiān)管框架。針對(duì)金融順周期“大起大落”和跨市場(chǎng)、跨部門傳染這兩類最易形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的情形，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)宏觀審慎政策工具逆周期調(diào)節(jié)和防傳染的功能。集中采集、有效分析宏觀審慎管理框架中的數(shù)據(jù)，對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，有效甄別并及時(shí)化解交叉嵌套深、外溢性強(qiáng)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)金融周期、杠桿以及重要市場(chǎng)、金融交易行為的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院金融管理部門的要求，制定發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的恢復(fù)與處置計(jì)劃。國(guó)務(wù)院金融部門對(duì)發(fā)生監(jiān)管指標(biāo)異常波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)情況的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期糾正和監(jiān)管。

第三，加大金融機(jī)構(gòu)退出監(jiān)管力度。金融機(jī)構(gòu)的退出對(duì)金融市場(chǎng)具有極大的沖擊。應(yīng)通過(guò)修法，強(qiáng)化《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》等對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置力度，利用破產(chǎn)重整與破產(chǎn)清算促使金融機(jī)構(gòu)或造血重生或平穩(wěn)退出。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變存款保險(xiǎn)在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中的作用，將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的“付款箱”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮L(fēng)險(xiǎn)最小化”模式，令存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有早期糾正和處置職能，把握最佳風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)機(jī)，降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本和損失。

金融監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋，讓金融監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”

金融監(jiān)管應(yīng)做到“橫向到邊”。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，新型金融風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，滋生了信息科技風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)督方式提出了挑戰(zhàn)。須將全部金融活動(dòng)納入監(jiān)管范圍，兼顧金融風(fēng)險(xiǎn)存量和增量，進(jìn)一步探索更具包容性、多樣性和適應(yīng)性的新型金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建金融科技監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)，密切關(guān)注金融技術(shù)進(jìn)步對(duì)金融界造成的影響，監(jiān)測(cè)基于科技創(chuàng)新的業(yè)務(wù)模式變化，建立規(guī)范化的監(jiān)管規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。

金融監(jiān)管應(yīng)做到“縱向到底”。落實(shí)穿透式監(jiān)管，可從如下三個(gè)方面將監(jiān)管一貫到底。第一，對(duì)股東股權(quán)進(jìn)行穿透。對(duì)入股資金、隱藏關(guān)聯(lián)方、分紅資金去向等進(jìn)行穿透，對(duì)識(shí)別出的違規(guī)股東進(jìn)行股權(quán)清退和轉(zhuǎn)讓。第二，對(duì)資金流進(jìn)行穿透。比如上海針對(duì)人身險(xiǎn)保險(xiǎn)公司建立了200多個(gè)模型，開(kāi)展資金運(yùn)用的穿透工作，貫通銀、保、信監(jiān)管數(shù)據(jù)源，穿透和揭示保險(xiǎn)金通過(guò)層層嵌套投向高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域股東關(guān)聯(lián)方等風(fēng)險(xiǎn)隱患。第三，對(duì)金融行為進(jìn)行穿透。我國(guó)已經(jīng)在認(rèn)定多重資管計(jì)劃嵌套下的各方當(dāng)事人法律關(guān)系、合同效力以及是否符合保底和剛兌等方面貫徹了實(shí)質(zhì)穿透原則，未來(lái)可考慮將更多的金融行為納入實(shí)質(zhì)穿透原則規(guī)制的范疇。

明晰主體職責(zé)，助力金融監(jiān)管提質(zhì)增效

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整和各金融監(jiān)管主體職責(zé)的明確，能夠有效及時(shí)地形成監(jiān)管合力，減少監(jiān)管套利，提高金融監(jiān)管效能，高效保質(zhì)地建牢防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。

一方面，理順金融監(jiān)管體制。在2023年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，中國(guó)人民銀行已將微觀監(jiān)管職能剝離，劃歸國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，保留傳統(tǒng)的調(diào)控職能和新興的宏觀審慎監(jiān)管職能，我國(guó)金融監(jiān)管體系邁入“一行一總局一會(huì)”的新格局。審核金融監(jiān)管體制改革，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清地方金融監(jiān)管職責(zé)，劃分中央金融監(jiān)管部門的地方派出機(jī)構(gòu)和地方金融監(jiān)管部門的職責(zé)分界。

另一方面，建立多元協(xié)同金融監(jiān)管機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管面上全覆蓋，與質(zhì)上提效能，應(yīng)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性思維，重視央地協(xié)同、行政與司法協(xié)同，構(gòu)建實(shí)施多元協(xié)同金融監(jiān)管體制。應(yīng)當(dāng)健全省委金融委、金融工委和中央金融監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)的常態(tài)化溝通機(jī)制，協(xié)同推動(dòng)中央金融政策落地實(shí)施，強(qiáng)化行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公檢法等司法機(jī)關(guān)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)干預(yù)之后，由司法機(jī)關(guān)對(duì)非法金融行為予以事后評(píng)價(jià)和懲戒矯正。

金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。應(yīng)當(dāng)在識(shí)別點(diǎn)多面廣的金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，各金融監(jiān)管主體協(xié)同監(jiān)管，做到全生命周期監(jiān)管、全領(lǐng)域覆蓋監(jiān)管，有效維護(hù)金融安全，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，堅(jiān)決打好防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。