文 | 陳晟 中國(guó)房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院院長(zhǎng)

一段時(shí)間以來(lái)，很多人都比較關(guān)心地方財(cái)政與土地收入的關(guān)系，尤其是未來(lái)如何平衡調(diào)整。2023年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入5.8萬(wàn)億元，同比下降13.2%。

土地財(cái)政應(yīng)不應(yīng)該收，以及是否應(yīng)該高占比收，我覺得從城市歷史發(fā)展沿革上看可能有其既定的邏輯，不必過(guò)度詬病。馬克思的級(jí)差地租理論分為級(jí)差地租1和級(jí)差地租2。級(jí)差地租1可以簡(jiǎn)單理解為農(nóng)村土地，級(jí)差地租2指城市土地由于政府進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者政府規(guī)劃提升了發(fā)展前景，土地的升值應(yīng)當(dāng)歸政府，而不應(yīng)當(dāng)歸土地所有者。政府拿這部分錢繼續(xù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者搞公共服務(wù)。中國(guó)城市土地由國(guó)家所有，改革開放正是依托了馬克思的級(jí)差地租理論，形成了土地財(cái)政，土地財(cái)政一度高過(guò)了稅收財(cái)政。不可否認(rèn)，地方稅收主要支持了政府基本運(yùn)營(yíng)，土地財(cái)政更是支持了城市大建設(shè)和大發(fā)展，形成了目前中國(guó)各級(jí)城市發(fā)達(dá)形象，助力城市要素硬件設(shè)施提升。但隨著城市化進(jìn)程超過(guò)65%，地方政府財(cái)政出現(xiàn)了對(duì)增量土地銷售收入的依賴性過(guò)高以及簡(jiǎn)單路徑平庸化、信仰化運(yùn)作的問(wèn)題。在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。而到了2018年，就全國(guó)平均而言，地方賣地收入已經(jīng)相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政的2/3。所以，能不能繼續(xù)依靠賣地，還應(yīng)不應(yīng)該過(guò)度依賴賣地，是城市管理者必須面對(duì)的問(wèn)題。我們認(rèn)為有以下做法，能夠應(yīng)對(duì)城市財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效問(wèn)題。

其一，要面對(duì)增量土地出讓收入下降的事實(shí)，同時(shí)切實(shí)降低依賴，在稅收環(huán)節(jié)做更加細(xì)致的工作。未來(lái)地方財(cái)政可以依靠多種稅收來(lái)維持，包括所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅、消費(fèi)稅、土地增值稅（房地產(chǎn)稅出臺(tái)后可能會(huì)有合并）等。地方政府要下力氣研究城市稟賦，研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，研究國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展態(tài)勢(shì)和最新變化，通過(guò)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)與新質(zhì)服務(wù)貿(mào)易，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高財(cái)政收入。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、幸福民生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅有助于提升地方經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，還可以吸引更多的投資、創(chuàng)造更多的稅收收入。所以地方政府需要緊緊抓住科創(chuàng)類的利基產(chǎn)業(yè)和以內(nèi)循環(huán)消費(fèi)為代表的幸福產(chǎn)業(yè)，這兩大產(chǎn)業(yè)也是地方政府和主政官員需要大力引進(jìn)的。

其二，地方政府還可以積極推進(jìn)財(cái)政改革，提高財(cái)政管理的效率和透明度，加強(qiáng)預(yù)算管理，明確財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)，避免虛報(bào)和浪費(fèi)，降低政府的過(guò)度開支和無(wú)效投資，聚焦在民生福祉和城市可持續(xù)綠色發(fā)展上。此外，地方政府還可以通過(guò)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，提高資金使用效率和財(cái)政運(yùn)營(yíng)水平，形成產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的資本力量，產(chǎn)業(yè)資源為體、資本賦能，依托基金、股權(quán)、政府引導(dǎo)資金、上市激勵(lì)、EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)）項(xiàng)目專項(xiàng)資金等構(gòu)建產(chǎn)業(yè)資本生態(tài)，通過(guò)開發(fā)反哺產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，形成產(chǎn)業(yè)、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)、稅收閉環(huán)的良好環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)。

其三，要看到增量土地一次性收入一定會(huì)下降，也就是說(shuō)通過(guò)出售新的土地來(lái)滿足財(cái)政需求是不可持續(xù)的，在土地財(cái)政上可以參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)更多的是依靠存量土地。目前我們有500億平方米的建筑體量，如果每平方米算1萬(wàn)元，將是高達(dá)500萬(wàn)億元的存量資產(chǎn)，如能征收每年1%-2%的稅，地方政府未來(lái)可以指望以“土地財(cái)產(chǎn)稅（如房地產(chǎn)稅）”來(lái)替代土地出讓收入。當(dāng)然在目前的情況下，這還需要一個(gè)比較長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)化和立法過(guò)程。

所以當(dāng)下還是應(yīng)該以地方產(chǎn)業(yè)和企業(yè)稅收培育為核心，逐步降低直接土地出讓收入比重，降到合理安全的范圍之內(nèi)，同時(shí)做好存量資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅收每年征收的準(zhǔn)備，形成穩(wěn)定的每年房產(chǎn)稅征收和征收城市各項(xiàng)基礎(chǔ)投入的緊密關(guān)聯(lián)性、透明性和合理性，做好輿情宣傳、立法準(zhǔn)備和征收實(shí)踐，從而為長(zhǎng)效可持續(xù)的城市財(cái)政收入增長(zhǎng)和城市持續(xù)發(fā)展做好布局。