文 | 姚邁新 中共廣州市委黨校文獻(xiàn)信息中心副教授

2023年7月26日，廣東省委常委會召開會議上強(qiáng)調(diào)指出：要“加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、城中村改造等領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)”。2023年初以來，廣州即加大力度推進(jìn)城中村改造，堅(jiān)持“拆、治、興”并舉，推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，力爭完成2000億元城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)。當(dāng)前，廣州市城中村在占地面積大、居住人口多、在駐小微企業(yè)數(shù)量眾多等情況下，經(jīng)濟(jì)、社會和公共服務(wù)等效益產(chǎn)出偏低，突出表現(xiàn)為：產(chǎn)業(yè)低端化、公建配套不足、環(huán)境擁擠臟亂差和安全隱患較為突出、社會治理水平粗放滯后等等，與廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求和群眾的期待存在著一定的差距。在廣州這一超大城市科學(xué)有序推進(jìn)城中村改造，有利于改善城市空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、改善民生和擴(kuò)大內(nèi)需，從而從根本上消除城市建設(shè)發(fā)展和治理中的短板，助力廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

廣州未來要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，城中村改造作為重大舉措，具有決定性的意義。第一，現(xiàn)階段廣州城中村處于“自發(fā)生長”的狀態(tài)，與廣州超大城市發(fā)展戰(zhàn)略要求不相符合，在城中村實(shí)施更新改造，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)更新，是廣州落實(shí)城市建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的必要組成；第二，廣州城中村歷史欠賬多，建設(shè)無序、問題復(fù)雜，借由更新改造協(xié)同解決廣州城中村存在的各類問題，是廣州提升城市能級和品質(zhì)的必經(jīng)路徑；第三，從“三生（生產(chǎn)、生活和生態(tài)）”視角來看，廣州城中村事實(shí)上承擔(dān)著城市生產(chǎn)、生活、環(huán)境保護(hù)和文化傳承、安全保障等功能，通過更新改造，有助于實(shí)現(xiàn)提高生活品質(zhì)、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、傳承歷史文脈和落實(shí)生態(tài)保護(hù)等多元目標(biāo)。

對廣州這一國際化大都市而言，“城中村改造”是一塊十分難啃的骨頭，它意味著要對城市進(jìn)行局部、有針對性的空間優(yōu)化再生產(chǎn)，進(jìn)而推動實(shí)現(xiàn)城市的深層次轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。城中村改造作為城市更新行動中的重要議題，面臨很多的治理難題，包括：城中村改造的發(fā)展動力不足；城中村改造中現(xiàn)有利益關(guān)系難以重塑；城中村改造面臨空間資源再配置公平和效率平衡難題等。從規(guī)則治理視角出發(fā)，研究城市更新制度規(guī)則重構(gòu)及優(yōu)化問題，有利于解決在城市有限的存量空間中，科學(xué)有序推進(jìn)城市更新，以取得“補(bǔ)歷史短板”和“謀未來發(fā)展”的雙向突破。

第一，完善“核心文件+配套政策+微觀制度”制度建設(shè)。廣州在城中村改造進(jìn)程中，所涉及的“核心文件”主要指全面推進(jìn)城中村改造的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，據(jù)悉，《廣州市城中村改造條例（意見稿）》擬于近期進(jìn)行第三次審議并交付表決；“配套政策”關(guān)聯(lián)到土地規(guī)劃、城市住建、財(cái)稅金融和用地政策、技術(shù)配套標(biāo)準(zhǔn)、稅收導(dǎo)則等；“微觀制度”主要指激發(fā)城中村基層多方活力的相關(guān)規(guī)則。要以制度解決發(fā)展動力、利益重塑和優(yōu)化城市空間再生產(chǎn)問題。因城中村情況各異，更新改造須更多地考慮不同城中村的階段特征、多方需求，在不與國家、省、市政策制度相沖突的情況下，鼓勵(lì)城中村基層因地制宜重構(gòu)與優(yōu)化更新改造規(guī)則，在打破舊有利益格局的基礎(chǔ)上，重塑優(yōu)化各方利益關(guān)系并提高其經(jīng)濟(jì)社會效用。

第二，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)主體、統(tǒng)籌主體和實(shí)施主體等的積極作用。城中村改造牽涉環(huán)節(jié)眾多，更新改造行為是一項(xiàng)涉及社會的整體事項(xiàng)。廣州城中村更新改造既需要由市級主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)的“高位引領(lǐng)”，也需要市一級職能部門以及區(qū)一級政府部門“各司其職”，其中職能部門負(fù)責(zé)推進(jìn)各自分管環(huán)節(jié)中更新事項(xiàng)，區(qū)一級政府部門作為責(zé)任主體，基層一級政府發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通的功能作用。城中村更新改造的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)將產(chǎn)權(quán)主體、統(tǒng)籌主體和實(shí)施主體等各方社會主體都考慮在內(nèi)，充分發(fā)揮各方的積極作用，一方面加強(qiáng)“自上而下”的規(guī)則設(shè)計(jì)主導(dǎo)更新進(jìn)程，另一方面通過來自基層的“自下而上”的更新政策影響規(guī)則創(chuàng)新。

第三，著眼于“全運(yùn)行體系”優(yōu)化城中村更新改造效果。城中村更新改造涉及要素眾多，包括更新的對象、內(nèi)容、方式方法、資金籌措與運(yùn)營、利益分配等等。在目前階段，制度建設(shè)與治理要特別關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是在更新改造全過程引入“供需匹配”思維。為了更加精準(zhǔn)地激發(fā)改造區(qū)域的商業(yè)活力和多元主體的全程參與意愿，從經(jīng)濟(jì)、社會和文化多個(gè)方面有效回應(yīng)人本需求，在改造前期就要將“供需匹配”引入規(guī)則制度建設(shè)之中，尤其要注重以需求引導(dǎo)供給，創(chuàng)設(shè)和諧良好的更新改造制度基礎(chǔ)。二是從規(guī)則制度層面加強(qiáng)空間統(tǒng)籌力度，以更為寬廣的視野深入推進(jìn)城市更新行動。城中村改造應(yīng)突破舊有單體項(xiàng)目建設(shè)的局限，從統(tǒng)籌片區(qū)空間出發(fā)，延展更新改造“以物論物”“以舊論舊”的思維，從根本上優(yōu)化空間再生產(chǎn)。例如，城中村改造中重視老年人群體的權(quán)益保護(hù)，修建具有過渡性質(zhì)的養(yǎng)老設(shè)施，為老年群體提供創(chuàng)造“福利”，即為典型的空間統(tǒng)籌思路；三是以規(guī)則制度創(chuàng)新撬動更新改造的各類資金主體，為城中村改造注入資金動力。如推出“國企做地”創(chuàng)新模式，配合激發(fā)多元資金主體積極性，以及成本管理和運(yùn)營增益制度化設(shè)計(jì)，以求突破資金投入瓶頸。

綜上所述，科學(xué)有序推進(jìn)廣州城中村更新改造，要特別重視強(qiáng)化規(guī)則治理，一是開發(fā)和增強(qiáng)更新改造的動力源，以推動解決城中村改造“動力匱乏”問題；二是為各類主體創(chuàng)造更多“空間增值”；三是進(jìn)行合理的“利益分配”，使得參與城中村改造各方的利益沖突得到調(diào)和；四是降低更新改造進(jìn)程中的交易成本，加快和優(yōu)化城中村改造進(jìn)程。

本文為“廣東省社科規(guī)劃2022年度學(xué)科共建項(xiàng)目《基于治理理論視角下的城市更新行動策略研究》”（GD22XGL66）及“2022年廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題《治理理論視角下的城市更新路徑研究——以廣州為例》”（2022GDDXXT005）的階段性成果