【智庫(kù)報(bào)告】拜登政府的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策：預(yù)期與建議

3月3日，CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇舉行，論壇成員劉青代表課題組發(fā)布《拜登政府的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策：預(yù)期與建議》報(bào)告。報(bào)告指出，中國(guó)在未來(lái)一兩年內(nèi)會(huì)有一個(gè)窗口期，會(huì)處在相對(duì)有利的經(jīng)濟(jì)地位，未來(lái)需要警惕美國(guó)在貿(mào)易與科技技術(shù)方面的合縱政策，要利用市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)破局。報(bào)告明確了美國(guó)對(duì)華政策展開(kāi)的基本邏輯：美國(guó)的意愿與能力決定了其對(duì)華發(fā)起挑戰(zhàn)的時(shí)機(jī)選擇——絕不是在其處境較差之時(shí)，而是在其處境較好之時(shí)。

首先，從數(shù)據(jù)事實(shí)上來(lái)看，失業(yè)率和貿(mào)易逆差絕非是美方發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的真正理由。如2018年，美國(guó)的貿(mào)易赤字率與失業(yè)率分別低至-2.4%與3.9%，在2019年10月，中美貿(mào)易戰(zhàn)最激烈時(shí)，美國(guó)失業(yè)率卻達(dá)到五十年來(lái)最低的3.5%。

圖 1 美國(guó)失業(yè)率季調(diào)

其次，業(yè)界普遍認(rèn)為，貿(mào)易戰(zhàn)是無(wú)法解決貿(mào)易赤字與失業(yè)問(wèn)題的。一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府預(yù)算赤字加貿(mào)易盈余等于一個(gè)國(guó)家的凈儲(chǔ)蓄。由此可知，本質(zhì)上，貿(mào)易赤字無(wú)關(guān)貿(mào)易戰(zhàn)，是由內(nèi)部失衡導(dǎo)致的。另一方面，當(dāng)今世界性失業(yè)問(wèn)題的產(chǎn)生，85%都指向技能偏向型的技術(shù)進(jìn)步，2008年的金融危機(jī)嚴(yán)重影響了收入分配，對(duì)社會(huì)底層的沖擊力綿延至今。中美貿(mào)易失衡毫無(wú)疑問(wèn)是由中美以及全球的產(chǎn)業(yè)鏈組織結(jié)構(gòu)決定的，以iPhone為例，將中美之間極大的不平衡放置于世界維度來(lái)看，就會(huì)相對(duì)變小。

最后，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)意愿由來(lái)已久，貿(mào)易沖突只是趨勢(shì)上的一個(gè)點(diǎn)。無(wú)論是小布什上臺(tái)后將中美界定為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，還是奧巴馬所提出的重返亞太戰(zhàn)略，又或是特朗普大張旗鼓所主張的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)方式，本質(zhì)都是一脈相承的，唯一不同的是，方式的選擇從“文明”趨向于了“叢林法則”。

基于以上三點(diǎn)，結(jié)合歷史分析，此時(shí)中美之間沖突激烈化的根本原因并非如美方所言，反倒是因?yàn)槊绹?guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好，國(guó)際上由于沒(méi)有重大威脅，形勢(shì)也好。再加之中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)諸如AI、5G、產(chǎn)業(yè)政策的崛起，人民幣國(guó)際化和數(shù)字貨幣的發(fā)展使得美國(guó)的核心優(yōu)勢(shì)，即高科技與美元，正在面臨著緊迫競(jìng)爭(zhēng)。

拜登政府所面臨的基本局面。一是中美激烈競(jìng)爭(zhēng)的底層基本面沒(méi)有變化；二是疫情之下美國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況預(yù)計(jì)會(huì)于年底觸底回升，形成一至兩年的窗口期；三是美國(guó)國(guó)內(nèi)分裂與中期選舉的問(wèn)題。

圖 2 美國(guó)疫情

相對(duì)于特朗普時(shí)期，中國(guó)面臨的戰(zhàn)略危機(jī)挑戰(zhàn)會(huì)暫時(shí)放緩，這說(shuō)明了當(dāng)前美國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況極差，但值得注意的是，在疫情后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)很可能迅速反彈。高達(dá)6.7%的失業(yè)率、金融危機(jī)后創(chuàng)新高的貿(mào)易逆差、創(chuàng)歷史新高的國(guó)債水平、全年萎縮了3.5%的經(jīng)濟(jì)，這對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)都是嚴(yán)重的創(chuàng)傷。短期內(nèi)，對(duì)美國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況的研判取決于對(duì)未來(lái)疫情走向的判斷，鑒于拜登上臺(tái)后的一系列舉措，樂(lè)觀預(yù)計(jì)若今年疫苗基本接種完畢，隨著疫情的緩和，美國(guó)經(jīng)濟(jì)到年底很有可能觸底回升。從中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，疫情嚴(yán)重的第一季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為-6.8%，而后逐季回升反彈，分別為3.2%、4.9%和6.5%。類(lèi)似的，數(shù)據(jù)顯示，第二季度美國(guó)的GDP年率、ISM制造業(yè)指數(shù)和ISM非制造業(yè)指數(shù)相對(duì)于第一季度稍有緩和，第三季度均出現(xiàn)迅速反彈，因此預(yù)計(jì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)也會(huì)迅速反彈。

圖 3 美國(guó)季度GDP增長(zhǎng)率

圖 4美國(guó)ISM制造業(yè)指數(shù)

圖 5美國(guó)ISM非制造業(yè)指數(shù)

美國(guó)國(guó)內(nèi)的議題將主要集中于抗疫、重啟經(jīng)濟(jì)與彌合社會(huì)分裂。出于美國(guó)謀求自身發(fā)展利益的需求，以及尋求與中國(guó)進(jìn)行國(guó)際合作的需求，短期來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)局面不好的情況下，美國(guó)不會(huì)貿(mào)然發(fā)動(dòng)附有沉重代價(jià)的貿(mào)易戰(zhàn)。因此，在這個(gè)窗口期，中國(guó)會(huì)處于較有利的經(jīng)濟(jì)地位。

在此基礎(chǔ)上判斷拜登政府的對(duì)華經(jīng)貿(mào)議程，總體上來(lái)說(shuō)，會(huì)以國(guó)內(nèi)為主，由易到難。一方面美國(guó)會(huì)選擇優(yōu)先解決更容易的、與盟友之間的貿(mào)易沖突，改造復(fù)活國(guó)際機(jī)構(gòu)，如努力重塑TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）、TIPP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定）、EPA（經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定），但這種努力會(huì)困難重重。在其自身行動(dòng)困難的情況下，美國(guó)可能傾向于破壞中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，如加入CPTTP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）。此外，在技術(shù)與貿(mào)易目標(biāo)中，美國(guó)會(huì)優(yōu)先選擇技術(shù)。

應(yīng)當(dāng)以整體視野、有取有舍地跳出經(jīng)貿(mào)政策看經(jīng)貿(mào)政策。在政策上，拜登政府將延續(xù)特朗普政府與華展開(kāi)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的根本目標(biāo)，延續(xù)奧巴馬等傳統(tǒng)建制派政府重返多邊主義、重視規(guī)則和聯(lián)絡(luò)盟友的基本政策手段。在此基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)構(gòu)建民主國(guó)家聯(lián)盟，明確以小圈子合縱的方式有組織地與中國(guó)展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，這一政策說(shuō)明了拜登政府本質(zhì)上拋棄了美國(guó)在現(xiàn)有國(guó)際組織體系、國(guó)際規(guī)則體系內(nèi)處理對(duì)華關(guān)系的傳統(tǒng)立場(chǎng)。

在經(jīng)歷一系列“退群”風(fēng)波后，美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)受損嚴(yán)重，民粹主義勢(shì)力強(qiáng)大，國(guó)內(nèi)社會(huì)高度分裂，這使得國(guó)際社會(huì)普遍對(duì)美國(guó)呈觀望態(tài)度，表明了美國(guó)所謂的領(lǐng)導(dǎo)力是存疑的，因此在經(jīng)貿(mào)政策上，美國(guó)結(jié)盟制華并不會(huì)一呼百應(yīng)。但在混亂的局面之下，歐盟和日本主權(quán)獨(dú)立的欲望是不確定因素。一方面是美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力正在下降的客觀事實(shí)，但另一方面來(lái)說(shuō)，建制派出身的拜登相較于特朗普顯然更有說(shuō)服力。

此外，基于拜登政府對(duì)華合作的需求，針對(duì)氣候問(wèn)題、伊朗問(wèn)題、疫情問(wèn)題等，尤其是美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)議題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)逐一梳理識(shí)別這些合作領(lǐng)域，提前準(zhǔn)備、確定合作與斗爭(zhēng)策略、做好交易計(jì)劃與整體規(guī)劃。拜登政府可能會(huì)選擇在人權(quán)、意識(shí)形態(tài)等問(wèn)題上以強(qiáng)硬的態(tài)度挑戰(zhàn)中國(guó)。一方面符合其建制派的愛(ài)好，另一方面軟性問(wèn)題難度低，美國(guó)所需要付出的代價(jià)小。從其作用力度上來(lái)說(shuō)，不會(huì)比特朗普時(shí)期更強(qiáng)硬、更挑戰(zhàn)底線，不會(huì)選擇觸及四項(xiàng)基本原則的核心，因此在短期內(nèi)不會(huì)立竿見(jiàn)影。但長(zhǎng)期來(lái)看，我們需要警惕拜登政府以此綁架西方世界促進(jìn)它的結(jié)盟政策。

從拜登的競(jìng)選政綱來(lái)看，他延續(xù)了特朗普時(shí)期的重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上更重視多邊主義、規(guī)則與法律。在貿(mào)易層面上，美國(guó)未來(lái)依舊會(huì)繼續(xù)主張中國(guó)“違反”國(guó)際貿(mào)易原則，“不公平”地補(bǔ)貼、“歧視”美國(guó)公司以及“竊取”知識(shí)產(chǎn)權(quán)；其次，會(huì)呼吁利用現(xiàn)有貿(mào)易法律制衡中國(guó)，并建立盟友的統(tǒng)一戰(zhàn)線；第三，會(huì)反對(duì)特朗普的廣泛關(guān)稅以及中美“第一階段”貿(mào)易協(xié)定；第四，會(huì)主張暫不取消關(guān)稅。相較于貿(mào)易領(lǐng)域，美國(guó)與盟友之間協(xié)調(diào)的核心更有可能是科技領(lǐng)域。拜登政府提出要警惕中國(guó)在高技術(shù)方面超越美國(guó)；希望制定規(guī)則、規(guī)范和制度，團(tuán)結(jié)盟友以管理5G等高技術(shù)的全球使用。在地緣方面，拜登政府主張?jiān)黾用绹?guó)在亞太地區(qū)的軍事部署，重振美國(guó)亞太主導(dǎo)地位，恢復(fù)和重構(gòu)盟友關(guān)系，深化與歐盟、澳大利亞、印尼、日本、韓國(guó)的關(guān)系。在國(guó)際組織與規(guī)則方面，基于氣候、環(huán)境、核武器等問(wèn)題，提出中美有合作的可能，并將重新加入《巴黎氣候協(xié)定》與WHO等國(guó)際組織。在國(guó)際輿論方面堅(jiān)持要求中國(guó)政府提高透明度。

拜登政府的經(jīng)貿(mào)議程在重重限制之下可能會(huì)選擇由易到難，進(jìn)行艱難的調(diào)整。首先會(huì)選擇解決橫亙于前的國(guó)內(nèi)議程，打破特朗普所代表的民粹限制，控制住疫情，在這段期間內(nèi)，“特規(guī)拜隨”很大可能是美國(guó)對(duì)華策略的最優(yōu)解。在這種限制下，美國(guó)會(huì)優(yōu)先選擇平息此前與盟友間的沖突，而后改造、逐步恢復(fù)WTO等國(guó)際機(jī)構(gòu)組織，在此基礎(chǔ)上破壞中國(guó)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作努力，如加入CPTPP，中歐CAI等，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)政策、尤其是科技領(lǐng)域施壓中國(guó)。但即便如此，美國(guó)與其傳統(tǒng)盟友依然存在爭(zhēng)議與沖突。歐盟和日本雖然都利用美國(guó)來(lái)制衡中國(guó)，但也有自己有限獨(dú)立的大國(guó)包袱，不一定同意推進(jìn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判。由于反全球化的氛圍高漲，在此時(shí)間節(jié)點(diǎn)美國(guó)恐怕難以在國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作上有大突破，再加上政黨分裂與特朗普主義的掣肘，談判之路必然困難重重。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)里，貿(mào)易協(xié)定議題歷來(lái)優(yōu)先度不高，現(xiàn)在更加不會(huì)高。

相較于貿(mào)易領(lǐng)域，美國(guó)與盟友之間協(xié)調(diào)的核心更有可能是科技領(lǐng)域。一方面是與中國(guó)貿(mào)易仍然是符合其利益的，另一方面是處于科技革命的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，真正的科技才是核心的競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)與其盟友結(jié)盟概率更高，也有足夠的優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上的政策導(dǎo)向一是美國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈去中國(guó)化，二是中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的去美國(guó)化，將優(yōu)勢(shì)技術(shù)剝離出來(lái)一詞打擊中國(guó)的科技進(jìn)步。更有攻擊性，也更有破壞性。

此外，拜登政府所謂“以勞工為中心”的經(jīng)貿(mào)政策與對(duì)華關(guān)稅的兩難也值得關(guān)注。以勞工為中心主要涉及保護(hù)就業(yè)與保護(hù)消費(fèi)，保護(hù)就業(yè)就需要維持關(guān)稅，雖然身為忽視了一般均衡效應(yīng)的短視政策，且由于美國(guó)制造業(yè)比例低以及貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)效果不彰，但這一口號(hào)符合政治需要，尤其是在中期選舉前。另一方面，保護(hù)消費(fèi)者就要取消關(guān)稅以降低消費(fèi)價(jià)格。權(quán)衡而言，報(bào)告估測(cè)科技產(chǎn)業(yè)關(guān)稅可能會(huì)維持，消費(fèi)品關(guān)稅可能會(huì)逐步取消，中期選舉是一個(gè)很重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

報(bào)告建議：中國(guó)需要善用市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，加快改革開(kāi)放，利用窗口期取得先機(jī)，有的放矢對(duì)沖美國(guó)策略，做好國(guó)內(nèi)建設(shè)，在其攻勢(shì)中前進(jìn)。在疫情預(yù)期結(jié)束的未來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)是各國(guó)率先經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要途徑，中國(guó)應(yīng)該抓住疫情結(jié)束前后的關(guān)鍵時(shí)間，針對(duì)美、日、歐盟三方利用好市場(chǎng)這個(gè)關(guān)鍵工具。一方面離岸平衡，一方面擊破美國(guó)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化政策的合縱連橫。

針對(duì)美國(guó)，喚醒其國(guó)內(nèi)的理性力量使其認(rèn)識(shí)到疫后中國(guó)市場(chǎng)的價(jià)值，離岸平衡華爾街、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等可貿(mào)易部門(mén)；在經(jīng)濟(jì)上主動(dòng)出擊塑造議程，恢復(fù)BAT談判；在共同價(jià)值上主動(dòng)表態(tài)，如強(qiáng)調(diào)我們?cè)谥R(shí)產(chǎn)權(quán)上的保護(hù)、在技術(shù)轉(zhuǎn)移上的市場(chǎng)化、新聞及文化交流、人權(quán)等；在不同領(lǐng)域的議題上進(jìn)行交易，斷絕美國(guó)“甘蔗兩頭甜”的幻想。

利用市場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性吸引日本，日本素有擺脫美國(guó)之意，若美國(guó)加入TPP，日本自然無(wú)地位，相反，若拖延美國(guó)加入、拉中國(guó)加入，則大利于日本自立之戰(zhàn)略意圖。如若美國(guó)重返CPTPP，那被擱置的22項(xiàng)由美國(guó)提出的內(nèi)容勢(shì)必需要激活、重談，這段時(shí)間將成為中國(guó)的窗口機(jī)會(huì)時(shí)期。在美國(guó)衰落預(yù)期形成之際，中國(guó)要認(rèn)真研究日本的動(dòng)向與策略，適度引誘日本走向獨(dú)立，且自經(jīng)濟(jì)獨(dú)立始。一定程度上放低姿態(tài)，類(lèi)似讓東盟主導(dǎo)RCEP，讓日本主導(dǎo)CPTPP。盡快推動(dòng)RCEP落實(shí)生效，鞏固亞洲產(chǎn)業(yè)鏈，緊密亞洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，保障亞洲產(chǎn)業(yè)鏈的完整。

對(duì)于歐盟，也要讓其認(rèn)識(shí)到中國(guó)市場(chǎng)的價(jià)值，盡快落實(shí)全面投資協(xié)定。讓歐盟意識(shí)到美國(guó)的不可靠性，包括經(jīng)濟(jì)不確定性、社會(huì)分裂、特朗普2024年重返的可能性。此外應(yīng)當(dāng)采用“胡蘿卜加大棒”的策略，明確中國(guó)市場(chǎng)不是無(wú)償?shù)?，?dāng)前對(duì)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)打擊正當(dāng)其時(shí)，這有利于我們市場(chǎng)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)得到充分的尊重。

責(zé)編：蔣新宇

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