黃益平：中國增長模式的轉(zhuǎn)型與必要的改革

文|黃益平 北大國發(fā)院副院長 

題記：2020年8月13日，北大國發(fā)院聯(lián)合北大出版社舉辦【朗潤·格政】第146期暨北大博雅講壇第313期在線論壇，主題為“疫情與國際新挑戰(zhàn)疊加下的中國經(jīng)濟(jì)展望暨《中國2049：走向世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國》新書發(fā)布會(huì)”。本文根據(jù)北大國發(fā)院副院長、北大數(shù)字金融研究中心主任黃益平教授的主題演講整理。

我主要講兩個(gè)問題：一是在第二個(gè)一百年，我們的經(jīng)濟(jì)增長方式會(huì)發(fā)生什么樣的改變？二是我們的政策會(huì)有一些什么樣的轉(zhuǎn)變？這兩個(gè)問題是相結(jié)合的。

如何理解過去的改革？

過去四十年，中國經(jīng)濟(jì)改革政策的構(gòu)成和形態(tài)其實(shí)是一個(gè)比較復(fù)雜的過程。如果對(duì)四十年做一個(gè)總結(jié)，確實(shí)能夠看到我們一直堅(jiān)定地朝著市場化的方向走，這一點(diǎn)毫無疑問。但是另一方面，政府這只看得見的手在很多領(lǐng)域依然很活躍。比如，民營企業(yè)和國有企業(yè)依然不算完全站在一條起跑線上競爭，政府對(duì)金融體系還有很多干預(yù)。

所以，我想談的第一個(gè)問題是，如何理解過去的改革邏輯和實(shí)際效果，主要有兩點(diǎn)。

1、“雙軌制”改革策略有利于維持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定

要解釋上述現(xiàn)象，首先要意識(shí)到中國改革的一個(gè)重要策略是“雙軌制改革”，或稱之為“摸著石頭過河”“漸進(jìn)式改革”。雙軌制很重要的特征是把經(jīng)濟(jì)分為舊的一軌、新的一軌。1978年改革開放要走市場經(jīng)濟(jì)道路，但是我們同時(shí)有很龐大的國有企業(yè)。我們并未像前蘇聯(lián)、東歐那樣實(shí)行“休克療法”，一下子把所有國有企業(yè)私有化，把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)原有的一套全部摧毀，希望明天醒來的時(shí)候，民營經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)一下子就發(fā)展起來了。事實(shí)上這很難做到，因?yàn)槭袌鰴C(jī)制的發(fā)展需要很長時(shí)間。

客觀地講，我們過去走的改革道路就是雙軌制改革，是兩條腿走路。簡單說就是一方面讓國有企業(yè)繼續(xù)運(yùn)行，這是政治和社會(huì)穩(wěn)定的要求，其實(shí)也是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要求；另一方面，開放市場，允許包括民營經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)在內(nèi)的非國有經(jīng)濟(jì)快速成長。這是我們過去四十年改革的重要軌跡。實(shí)行雙軌制主要是為了在獲得市場化改革好處的同時(shí)保持相對(duì)平穩(wěn)的過渡。

2、市場化的改革并不對(duì)稱

中國通過雙軌制改革使經(jīng)濟(jì)走向了市場化，但又屬于“不對(duì)稱的市場化改革”?！安粚?duì)稱”指的是產(chǎn)品市場基本都放開了，但政府對(duì)要素市場的干預(yù)仍然較多。到今天為止，政府在農(nóng)產(chǎn)品、制造業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)業(yè)產(chǎn)品等產(chǎn)品市場上的干預(yù)已經(jīng)很少，由自由市場的供求決定價(jià)格。然而在要素市場，包括土地市場、能源市場、資本市場，甚至在勞動(dòng)力市場，政府的政策限制和干預(yù)仍然較多。勞動(dòng)力市場比較特殊，政府基本不太干預(yù)工資的決定，尤其是農(nóng)民工進(jìn)城等，但是戶口制度對(duì)于勞動(dòng)力的流動(dòng)和工資水平的決定有一定影響。

一方面是產(chǎn)品市場的放開，另一方面是要素市場的扭曲。要素市場的扭曲在金融領(lǐng)域表現(xiàn)得非常突出。

我們的金融體系有兩個(gè)特征：第一是體系非常完備，規(guī)模非常龐大，第二是政府在金融體系中的各種干預(yù)較多，包括對(duì)利率和資金配置、對(duì)匯率水平、對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，尤其是對(duì)跨境資本的流動(dòng)等，政府有著各種影響和干預(yù)。

為什么要素市場會(huì)有這么多扭曲？我個(gè)人的解讀是：市場扭曲其實(shí)是為了支持雙軌制改革政策。雙軌制是既要國企繼續(xù)發(fā)展，同時(shí)也鼓勵(lì)民企和外企更快地成長。在過去這樣一段時(shí)間，國企相對(duì)來說效率比較低，但為了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，國企需要繼續(xù)運(yùn)行，需要一定的特別支持。我國財(cái)政在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)沒有能力來支持這樣一些國企，所以政府采取的措施就是通過干預(yù)要素市場，為國有企業(yè)或者國有部門提供變相的補(bǔ)貼，這是支持雙軌制落地的一種做法。

所以，目前的情況是，大方向是市場化改革，但在具體政策上政府干預(yù)還比較多。這是一種摸著石頭過河的做法，方向沒有錯(cuò)，但為了改革過渡比較平穩(wěn)，出現(xiàn)了很多看上去似乎是政府干預(yù)市場運(yùn)行的做法。這是我們過去幾十年到現(xiàn)在一直存在的現(xiàn)象，在樂觀的人看來，我們一直朝著市場的方向走，但不太樂觀的人可能覺得政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的干預(yù)太多，退出不夠快，不夠堅(jiān)決。

未來的三個(gè)新挑戰(zhàn)

回頭看過去四十年改革期間的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，我國在這段時(shí)間增長的績效非常突出，尤其是在前三十年，經(jīng)濟(jì)增長年均保持10%左右，這在世界上都很罕見，有人稱之為“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”。這說明，這套政策框架雖然有前面所述的不少問題，但實(shí)際上是很成功的。

成功背后的原因很多。一方面，過去三十年、四十年，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的干預(yù)程度在降低，也就是說市場化程度在提高，這對(duì)提高效率很有幫助；另一方面，我們做的一些研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制還沒有很完備的時(shí)候，適度的政府干預(yù)在一定程度上對(duì)于支持經(jīng)濟(jì)增長是有幫助的。不管什么原因，我們把改革的四十年全放在一起看，年均GDP增長仍然有9%以上，這仍然是非常了不起的。

在過去十年，中國經(jīng)歷過2008年-2009年全球金融危機(jī)，2010年增長進(jìn)入一個(gè)小高峰，達(dá)到10%以上，但從那之后GDP增速不斷往下走。這個(gè)持續(xù)下行的增長我們都感受到了，一開始大家以為政府出臺(tái)一些宏觀政策就可以穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)增長，但現(xiàn)在看仍然是在持續(xù)往下走。今年因?yàn)樾鹿谝咔榈奶厥庥绊懀谝患径仍鏊偈秦?fù)增長，這應(yīng)該說是我們有記憶以來的第一次，經(jīng)濟(jì)到第二季度開始復(fù)蘇。整體來看，自2010年起，GDP增速已經(jīng)從10%以上降到去年的6%，呈持續(xù)下降的趨勢。經(jīng)濟(jì)增長減速在學(xué)界引起了很多討論，到底是趨勢性的結(jié)果還是周期性的結(jié)果，又或者是結(jié)構(gòu)性的結(jié)果，我認(rèn)為這些方面的因素可能都值得我們關(guān)注。

其實(shí)更重要的是，我們現(xiàn)在要走向第二個(gè)百年計(jì)劃，在未來三十年能保持什么樣的增長？過去四十年我國算是比較成功，未來會(huì)怎樣？

在此，我集中討論三個(gè)挑戰(zhàn)，這三個(gè)挑戰(zhàn)跟我們過去三十年、四十年遇到的問題不太一樣。

新挑戰(zhàn)一：從低成本到中高成本    

改革開放開始時(shí)，我國人均GDP是200美元，在世界上屬于很低的國家。那時(shí)，只要有低成本優(yōu)勢，能夠生產(chǎn)產(chǎn)品就有競爭力，就能在市場上賣得出去。即便到2007年，全球危機(jī)的前一年，中國人均GDP 2600美元也屬于中低收入水平，仍然有一定的低成本優(yōu)勢。去年，我國人均GDP已經(jīng)超過1萬美元，離世界銀行設(shè)定的1.26萬美元的高收入經(jīng)濟(jì)門坎已經(jīng)比較接近。從中低收入水平到中高收入水平，對(duì)我們來說意味著生活水平的改善，但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，一個(gè)很重要很突出的挑戰(zhàn)就是低成本優(yōu)勢不再，過去充滿競爭力的很多產(chǎn)業(yè)難以為繼。

經(jīng)濟(jì)政策討論里經(jīng)常說到“中等收入陷阱”，指的是大多數(shù)國家有能力從中低收入水平發(fā)展到中等收入水平，但是很少有國家能夠從中等收入水平進(jìn)入中高收入水平。未來十年、十五年，中國面臨的一大挑戰(zhàn)是，失去低成本優(yōu)勢以后還怎么發(fā)展？如何克服中等收入陷阱？這是我們過去沒有，但將來要面對(duì)的第一個(gè)挑戰(zhàn)。

新挑戰(zhàn)二：從全球化到貿(mào)易戰(zhàn)

1978年以來，我國的發(fā)展除了趕上人口紅利，似乎還有一個(gè)巧合：全球經(jīng)濟(jì)一體化的大時(shí)代，貿(mào)易和金融都越來越自由化，而恰恰那個(gè)時(shí)候我國進(jìn)行改革開放。中國恰好成為全球化的主要受益者，過去這些年外國直接投資和對(duì)外出口這兩大因素當(dāng)中獲益非常大，是我國長期經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力量。我國的貿(mào)易開放度在全世界尤其在大國經(jīng)濟(jì)當(dāng)中是非常高的。

然而，我們現(xiàn)在遇到了新的挑戰(zhàn)。特朗普2017年上臺(tái)以后，2018年-2019年美國的平均關(guān)稅稅率基本已回到二戰(zhàn)以前的水平，也就是說，美國對(duì)外的貿(mào)易壁壘一下子退回到了幾十年前的水平。美國是表現(xiàn)最突出的，其他國家沒有那么極端，但總體而言，全球化的步伐大都在放慢，出口的難度和投資的難度都在增加。這是我們現(xiàn)在遇到的問題，將來可能還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間。

除了面對(duì)國際化政策的變化，還有國際化影響力的新挑戰(zhàn)。

我國從中低收入經(jīng)濟(jì)體變成今天的中高收入經(jīng)濟(jì)體，過去是小國經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在成為大國經(jīng)濟(jì)。從貿(mào)易角度看，大國經(jīng)濟(jì)就是你在國際市場上買什么什么貴，賣什么什么便宜。在這種情況下，外部經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張就會(huì)越來越難。因?yàn)楫?dāng)一個(gè)國家在國際市場上已經(jīng)成為重要貢獻(xiàn)者時(shí)，其持續(xù)擴(kuò)張就會(huì)對(duì)其他國家提出結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。一定意義上說，現(xiàn)在中美的貿(mào)易矛盾這么大，也是因?yàn)槲覈捏w量、經(jīng)濟(jì)總規(guī)模，以及在全球市場上的影響力不斷增加。反過來看，如果今天中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模還像四十年前一樣，美國是否還會(huì)發(fā)起這樣一場貿(mào)易摩擦？我認(rèn)為可能不會(huì)。但這并不意味著美國不會(huì)挑起貿(mào)易摩擦，而是有可能它針對(duì)的對(duì)象會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移。二三十年前美國曾經(jīng)瞄準(zhǔn)日本，也曾經(jīng)一度瞄準(zhǔn)德國。

因此，中國現(xiàn)在面臨的外部環(huán)境變化，有特朗普因素，有全球金融危機(jī)的因素，同時(shí)也有中國自身帶來的國際影響力不斷變大的因素，中國的進(jìn)一步增長會(huì)對(duì)其他國家?guī)斫Y(jié)構(gòu)性的挑戰(zhàn)，引發(fā)一些調(diào)整問題。從這個(gè)意義來說，中國政府現(xiàn)在提出的“內(nèi)循環(huán)”，我認(rèn)為是很重要的。如果外部市場、外部投資對(duì)中國增長的貢獻(xiàn)不能持續(xù)像過去那么大，我們?nèi)绾卫^續(xù)保持增長？這是中國接下來要面對(duì)的第二個(gè)新挑戰(zhàn)。

新挑戰(zhàn)三：從人口紅利到老齡化

過去，我國勞動(dòng)人口占比不斷上升，但從2010年開始持續(xù)下降，同時(shí)老齡人口的比重在上升，所以撫養(yǎng)比在不斷增長。

老齡化一方面使我國勞動(dòng)力供給、人口生產(chǎn)率開始下降，另一方面，需要供養(yǎng)的老齡人口不斷增加，對(duì)消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、投資、醫(yī)療和養(yǎng)老開支都會(huì)有很多影響?？傮w來說，老齡化可能使我們過去通過增加勞動(dòng)力的供給來支持經(jīng)濟(jì)增長的方式變得越來越困難。

但凡事都有兩面，老齡化也不是說一定就對(duì)經(jīng)濟(jì)增長不好。如果我們能充分利用老齡化帶來的機(jī)會(huì)，抓住隨之產(chǎn)生的各種新需求，那么人力資本積累也許就會(huì)更快一些。但不管老齡化帶來的影響是正面還是負(fù)面，也不管哪一面更重要，都意味著我國的增長模式可能不得不做出調(diào)整。

增長模式調(diào)整的必要性

綜合上述，展望未來三十年，我國的增長模式可能面臨的最主要挑戰(zhàn)是什么？我認(rèn)為歸納起來是相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)問題：

第一，經(jīng)濟(jì)環(huán)境實(shí)實(shí)在在的巨變使得經(jīng)濟(jì)增長模式必須不斷做出調(diào)整。中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從中低收入水平發(fā)展到中高收入，快接近高收入水平；從過去面對(duì)全球自由的市場轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠拷?jīng)濟(jì)環(huán)境越來越困難，還面臨包括貿(mào)易摩擦等更惡劣的政策環(huán)境；從原來的人口紅利到現(xiàn)在慢慢轉(zhuǎn)向老齡化等等，這些都會(huì)對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)增長模式產(chǎn)生很大影響。簡而言之，過去支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾十年的低成本優(yōu)勢和要素投入的粗放型增長模式，在未來不可能再持續(xù)。未來可能需要依賴的是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型的增長模式。當(dāng)成本已經(jīng)足夠高之后，怎樣才能保持在國際市場和國內(nèi)市場的競爭力，那就必須有總要素生產(chǎn)率的提高、經(jīng)濟(jì)效率的提高，國家的競爭力才能不斷改善。

第二，雙軌制改革政策遇到了瓶頸。從雙軌制到不對(duì)稱的市場化改革，一方面是不斷地朝著市場化體制走，另一方面，政府確實(shí)維持了對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的不少干預(yù)。這樣的政策體系在過去沒有妨礙高速增長的原因是，一方面確實(shí)還是在進(jìn)行市場化，因而效率在不斷提高，另一方面是在市場機(jī)制還未完全有效的時(shí)候，一些政策可能對(duì)增長的限制不是那么突出。

以金融業(yè)為例，政府過去對(duì)金融體系的干預(yù)措施所造成的對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響在不同階段是不一樣的。早期，由于我國金融體系的市場化程度相對(duì)不太高，政府的適度干預(yù)不僅對(duì)于增長沒有很多負(fù)面影響，甚至還有一些正面的支持。例如，1998年亞洲金融危機(jī)期間，我國很多銀行的不良率很高，但卻沒有發(fā)生擠兌和銀行危機(jī)，原因之一就是很多銀行都是政府持有，所以存款人對(duì)于銀行的信心沒有下降。與此同時(shí)，金融資源配置在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)比較偏好國有企業(yè)、大型企業(yè)，這可能會(huì)造成一些效率損失，因?yàn)槊駹I企業(yè)效率更高，發(fā)展更快，但是從資源配置的趨勢看，是民營企業(yè)獲得的越來越多，雖然年度之間有一些波動(dòng)，但大方向沒有改變。更重要的是，從總體來看，我國這套金融體系的效率可能是受一定影響，但是它的有效性實(shí)際是很高的。只要有了儲(chǔ)蓄，今天的儲(chǔ)蓄就可能轉(zhuǎn)化成明天的投資，直接支持經(jīng)濟(jì)增長。從這個(gè)角度來說，我們過去這套體系支持增長是有效的，但是現(xiàn)在我們看到它的效率確實(shí)在下降。有研究顯示，抑制性金融政策在上世紀(jì)八九十年代對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用，但是進(jìn)入新世紀(jì)以后，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響越來越突出。

這可能是因?yàn)槭袌龌潭忍岣吡?，所以政策?duì)效率的影響就變得越來越大。也可能是因?yàn)楝F(xiàn)在的增長模式改變了。過去是粗放式的增長，所以由國家主導(dǎo)的銀行來配置資金所造成的問題不太大，但是現(xiàn)在變成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的增長模式，如果還沿用過去那一套有很多政府干預(yù)的金融體系，那么增長的效率和速度受到的影響就會(huì)比較明顯。

做個(gè)總結(jié)，過去四十年和未來三十年的增長，一方面增長模式確實(shí)在發(fā)生改變；另一方面，過去一些曾經(jīng)行之有效的政策現(xiàn)在對(duì)于增長和效率的約束越來越突出。過去四十年經(jīng)濟(jì)增長成功，最簡單的解讀就是改革和開放，改革就是市場化改革，開放就是融入世界經(jīng)濟(jì)的過程。

未來的關(guān)鍵改革方向

我個(gè)人認(rèn)為，如果給一個(gè)簡單的建議，將來還是應(yīng)該繼續(xù)原有的改革方向走下去，但在具體做法上，可能需要一些改變。有四個(gè)方面的關(guān)鍵性改革我認(rèn)為是繞不開的：

第一，在改革開始的時(shí)候，雙軌制是不錯(cuò)的改革策略，但是到今天我們可能考慮終結(jié)雙軌制改革策略。國企、民企與外企之間相對(duì)不平等的政策環(huán)境應(yīng)該取消，實(shí)現(xiàn)競爭中性、公平競爭。

第二，過去市場化改革存在非常突出的不對(duì)稱，一方面產(chǎn)品市場完全放開，另一方面要素市場的扭曲很明顯。這么做在以前是有理由、有邏輯的，而且效果還不錯(cuò)。但是這樣的要素市場扭曲，今天和今后已經(jīng)越來越成為制約經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要因素，所以中央已經(jīng)提出，推進(jìn)市場化改革是下一步經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容。這一點(diǎn)我非常贊同，而且有很多方面的政策可以研究，比如取消戶口制度，改革農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)安排，支持農(nóng)民工城市化。其實(shí)就是把過去對(duì)要素市場的一些約束取消，讓市場機(jī)制來發(fā)揮作用。金融領(lǐng)域現(xiàn)在的政府干預(yù)仍比較多，應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)市場化的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)競爭，支持金融創(chuàng)新，同時(shí)要平衡創(chuàng)新和穩(wěn)定之間的關(guān)系。

第三，因?yàn)楝F(xiàn)在要走向創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)增長模式，所以如何支持創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)是一個(gè)比較大的問題。一方面要支持基礎(chǔ)研究，另一方面要更加重視采取一些政策工具來支持創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

第四，堅(jiān)持對(duì)外開放。今天的國際環(huán)境改變了，我們會(huì)更加重視國內(nèi)需求對(duì)支持增長的作用，但同時(shí)一定要繼續(xù)保持開放。比如，我們現(xiàn)在跟美國的關(guān)系比較僵，但是不是每個(gè)領(lǐng)域都沒有合作機(jī)會(huì)了？我想并非如此。而且除了美國以外，我們還可以和很多其他地區(qū)合作。過去四十年與改革相伴的一直是堅(jiān)定的、獨(dú)立自主的開放，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了很積極的作用，將來還是應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持這種穩(wěn)健開放的策略。