張效羽 中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部副教授、國家行政學(xué)院行政法研究中心副主任
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府投資，但政府投資應(yīng)當(dāng)科學(xué)化、規(guī)范化、可預(yù)期化，否則政府投資就可能成為妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的不利因素。
2019年5月5日，國務(wù)院頒布《政府投資條例》，對(duì)政府投資的基本原則、基本程序和監(jiān)督管理等事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，是我國政府投資走上法治化道路的重要里程碑，對(duì)規(guī)范政府投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展有重要意義。
一、出臺(tái)《政府投資條例》是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要舉措
自黨的十八屆三中全會(huì)以來，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革就成為中國全面深化改革的重頭戲。全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”具有高度相關(guān)性。
市場在資源配置中無法起到?jīng)Q定性作用，其根源往往是政府不能很好地發(fā)揮自己的作用。政府不科學(xué)、不規(guī)范的市場干預(yù)，是市場在資源配置中無法起到?jīng)Q定性作用的關(guān)鍵因素。因此，促使政府“看得見的手”活動(dòng)規(guī)范化、法治化，是更好發(fā)揮政府作用的前提，也是“使市場在資源配置中起決定性作用”的基礎(chǔ)。
《政府投資條例》對(duì)政府投資活動(dòng)進(jìn)行全方位規(guī)范，從基礎(chǔ)上促進(jìn)了市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
（一）限定政府投資范圍 減少政府不必要投資
《政府投資條例》第三條第一款規(guī)定：“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主”。
這條規(guī)定首先抽象地確定了政府投資的范圍，即政府投資應(yīng)當(dāng)集中在“市場不能有效配置資源的領(lǐng)域”；其次，列舉了政府投資的幾個(gè)主要領(lǐng)域，比如“社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等領(lǐng)域，使得對(duì)政府投資范圍的限定具有可操作性；最后，明確要求政府投資項(xiàng)目“以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主”，從反面對(duì)政府投資范圍進(jìn)行限定。
從實(shí)踐工作中看，一些政府機(jī)關(guān)濫用政府投資，主要是追求盈利，混淆了政府和企業(yè)的邊界。因此，《政府投資條例》這一條款明確要求政府投資“以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主”，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。
（二）建立動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制 優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)
《政府投資條例》第三條第三款規(guī)定：“國家建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)”。此條款對(duì)政府投資提出了更高的要求，即政府投資不僅要投向政府應(yīng)當(dāng)投資的領(lǐng)域，其方向和結(jié)構(gòu)還要不斷優(yōu)化。
首先，《政府投資條例》并沒有完全禁止政府投資經(jīng)營性項(xiàng)目，但是應(yīng)當(dāng)注意到的是，政府在經(jīng)營性項(xiàng)目上的投資不是政府投資的主要方向，并且要隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸調(diào)整。在一些領(lǐng)域，由于相關(guān)市場尚處于起步階段，政府可以投資一些經(jīng)營性項(xiàng)目，但當(dāng)相關(guān)市場主體發(fā)展起來之后，政府投資要逐步退出。
其次，即使對(duì)于非經(jīng)營性政府投資領(lǐng)域，政府投資也有輕重緩急，也要分主次先后。政府投資不能“偏科”，也不能“撒胡椒面”，具體結(jié)構(gòu)需要定期進(jìn)行科學(xué)評(píng)估調(diào)整。
最后，政府投資評(píng)估調(diào)整機(jī)制應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行，這樣才能做到動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)實(shí)際情況改革政府投資方向和結(jié)構(gòu)。
（三）建立政府投資帶動(dòng)作用 政府投資不能唱“獨(dú)角戲”
在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，政府投資不能唱“獨(dú)角戲”，要認(rèn)識(shí)到“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”兩者之間的主次關(guān)系。其中“使市場在資源配置中起決定性作用”為主，“更好發(fā)揮政府作用”為輔?！案玫匕l(fā)揮政府作用”主要是服務(wù)于“使市場在資源配置中起決定性作用”，這樣建立起來的才是中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，而不是政府經(jīng)濟(jì)。
《政府投資條例》第三條第二款規(guī)定，“國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款（即第三條第一款）規(guī)定的領(lǐng)域”。這說明即使是政府投資的領(lǐng)域，對(duì)民間資本而言也不是禁區(qū)。對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)投資的領(lǐng)域，也要注意政府投資之后帶動(dòng)民間資本投資。
總之，政府投資的目的不是將一個(gè)領(lǐng)域永遠(yuǎn)變成政府投資的自留地，而是盡量創(chuàng)造民間資本進(jìn)入的條件，盡量使得市場在更多的領(lǐng)域起到?jīng)Q定性作用，只有這樣才能更好完成經(jīng)濟(jì)機(jī)制改革任務(wù)，完善中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。
二、出臺(tái)《政府投資條例》是全面推進(jìn)依法治國的重要措施
全面推進(jìn)依法治國，要求各個(gè)領(lǐng)域都要按照法治思維和法治方式開展工作。政府投資作為政府干預(yù)市場的重要手段，自然也不是法外之地。
長期以來由于我國政府投資相關(guān)法制不健全，使得政府投資的科學(xué)性、合法性、有效性難以保障，“拍腦袋投資”繳納高昂學(xué)費(fèi)甚至滋生嚴(yán)重腐敗的現(xiàn)象較為常見?！墩顿Y條例》的出臺(tái)，有助于提升政府投資法治化水平，是全面推進(jìn)依法治國的重要措施。
（一）健全政府投資決策程序，增強(qiáng)政府投資的科學(xué)性
《政府投資條例》對(duì)政府投資決策程序進(jìn)行專章規(guī)定，要求政府投資應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)事先編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。
其中，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。
通過這些程序性的要求，促使政府投資覺得公開透明、能夠在決策過程中聽取各方意見包括不同意投資的意見，增強(qiáng)政府投資的科學(xué)性，避免“拍腦袋”式政府投資。
（二）提高政府投資實(shí)施的規(guī)范化水平，避免政府投資在實(shí)施過程中走樣
《政府投資條例》不僅在政府投資決策環(huán)節(jié)進(jìn)行程序把關(guān)，也高度關(guān)注政府投資的實(shí)施環(huán)節(jié)，通過多種制度設(shè)計(jì)避免政府投資在實(shí)施過程中走樣。
比如，對(duì)于政府投資在實(shí)施過程中需要變更的，《政府投資條例》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報(bào)原審批部門審批”；再比如，《政府投資條例》還規(guī)定“政府投資項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并在竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算”，強(qiáng)化竣工驗(yàn)收的效力和權(quán)威性，避免政府投資項(xiàng)目的成果不符合投資計(jì)劃，同時(shí)要求在竣工驗(yàn)收合格之后財(cái)政及時(shí)結(jié)算相關(guān)款項(xiàng)，增強(qiáng)政府投資在財(cái)務(wù)上的公信力。
（三）強(qiáng)化對(duì)政府投資的監(jiān)督，遏制各種形式的腐敗和浪費(fèi)
站在政府投資經(jīng)辦人的角度，政府投資是典型的“花別人的錢為別人做事”，這種類型的投資很容易陷入浪費(fèi)甚至腐敗的困境。為此，《政府投資條例》專章規(guī)定政府投資的監(jiān)督，以強(qiáng)化對(duì)政府投資的監(jiān)督、遏制各種形式的腐敗和浪費(fèi)。
比如，《政府投資條例》規(guī)定，投資主管部門和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)建立政府投資項(xiàng)目信息共享機(jī)制，通過在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享，通過互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)方式增強(qiáng)各有關(guān)部門對(duì)政府投資監(jiān)督的效率；再比如，《政府投資條例》規(guī)定，“政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批和實(shí)施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開”，通過政務(wù)公開的方式，促使全社會(huì)對(duì)政府投資進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督效果。
這一切措施是為了遏制政府投資中的不良現(xiàn)象、減少政府投資過程中的腐敗和浪費(fèi)。
三、深入落實(shí)《政府投資條例》，更好發(fā)揮政府作用
《政府投資條例》總體基調(diào)是對(duì)政府投資進(jìn)行規(guī)范和限定，但這不意味著政府投資的作用被降低，相反，《政府投資條例》是促使政府更好地發(fā)揮作用的重要指南。
（一）在應(yīng)當(dāng)由政府投資的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)加大投資
《政府投資條例》第三條第一款將政府投資的范圍列舉為“社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目”，這一方面是對(duì)政府投資范圍的限定，另一方面也是指明了政府投資的方向。
長期以來，我國政府投資在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和經(jīng)營性項(xiàng)目的資金比較多，在急需政府投資的社會(huì)公益項(xiàng)目等方面尚存在政府投資不足的情況。因此，《政府投資條例》的出臺(tái)，也是為政府投資轉(zhuǎn)向社會(huì)公益性項(xiàng)目等吹響了號(hào)角，要求實(shí)現(xiàn)政府投資的深刻轉(zhuǎn)型。
（二）對(duì)于擬投資項(xiàng)目，要盡快納入相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮
《政府投資條例》確定了一項(xiàng)基本規(guī)則，政府投資應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃來籌劃政府投資。這是對(duì)政府投資決策的制約，力圖避免“拍腦袋”式投資決策。但從另一個(gè)角度來看，也為政府籌劃投資事宜提出了明確的推進(jìn)路徑，增強(qiáng)了政府投資的可預(yù)期性。
深入落實(shí)這一制度，實(shí)際上是要求各級(jí)政府更加重視政府投資工作，更好地發(fā)揮政府投資的作用。各級(jí)政府今后在編制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先將政府投資積極納入，通盤考量，做好政府投資與其他事宜的協(xié)調(diào)。
（三）做好政府投資的說明工作，積極爭取相關(guān)群體對(duì)政府投資的支持
和企業(yè)投資不同，政府投資是花納稅人錢的公共活動(dòng)，理應(yīng)讓公眾知情，獲取公眾的支持。從中長期看，這不是限制政府投資，而是有利于政府投資更好地發(fā)揮作用。
一項(xiàng)政府投資，如果能夠積極爭取相關(guān)群體的支持，就會(huì)事半功倍，反之，政府花了很多錢，效果未必好。我國政府投資長期以來透明度不高，對(duì)公眾和相關(guān)群體的說明工作開展得不夠，使得不少政府投資（比如垃圾焚燒廠類環(huán)境公害設(shè)施投資）往往出現(xiàn)“見光死”的困局。
《政府投資條例》要求“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定”，這對(duì)政府投資相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作提出更高的要求，反過來也要求政府投資相關(guān)機(jī)構(gòu)做好相關(guān)說明工作，積極爭取相關(guān)群體對(duì)政府投資的支持，這有利于更好發(fā)揮政府投資的作用。（責(zé)任編輯 韓雅潔）