孔令池 南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員
劉志彪 南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)
在推進(jìn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展過(guò)程中，最大限度減少行政壁壘造成的區(qū)域分割，減少地方利益保護(hù)帶來(lái)的惡性競(jìng)爭(zhēng)、低效發(fā)展和環(huán)境惡化問(wèn)題，客觀地協(xié)調(diào)各成員的經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)設(shè)計(jì)合理的利益分享機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制，促使地區(qū)利益分配達(dá)到一種比較公平的狀態(tài)，已經(jīng)成為長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展的緊迫內(nèi)生需求。
1.發(fā)揮上海的“龍頭帶動(dòng)”作用，蘇浙皖各展所長(zhǎng)。在更高質(zhì)量推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展的當(dāng)下，上海與長(zhǎng)三角其他省市之間的關(guān)系，不再是簡(jiǎn)單的中心與外圍的等級(jí)關(guān)系，也不是單純的接軌和融入上?；蛘呱虾］椛渲苓?，而是合作、平行關(guān)系，注重協(xié)同和銜接，整合資源，不斷促進(jìn)功能布局互動(dòng)，形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各具特色的空間格局。上海應(yīng)主動(dòng)逐步退出一般性的、勞動(dòng)密集型、能耗高的制造業(yè)，集中發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，集中資源投資現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不斷強(qiáng)化服務(wù)、管理、集散、創(chuàng)新等城市職能。并借助上?？偛拷?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)將生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到蘇浙皖，形成合理的空間布局和產(chǎn)業(yè)鏈配套，從而將長(zhǎng)三角地區(qū)打造成為交易成本和制造成本綜合較低的區(qū)域。
在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)發(fā)展制造業(yè)集群與服務(wù)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)集群為載體將行政邊界模糊化，促使長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的主要機(jī)制在空間上進(jìn)行激化擴(kuò)散。此外，就是上海的科技平臺(tái)、金融平臺(tái)、人力資源平臺(tái)逐步向長(zhǎng)三角其他地區(qū)開(kāi)放，為長(zhǎng)三角地區(qū)嫁接和配置全球資源創(chuàng)造條件。
2.轉(zhuǎn)變地方政府職能，構(gòu)筑區(qū)域共同市場(chǎng)。區(qū)域共同市場(chǎng)的基本要求就是區(qū)域之間統(tǒng)一政策、降低要素流動(dòng)的交易成本、擴(kuò)大企業(yè)的市場(chǎng)配置空間，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品互相準(zhǔn)入、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)。“解鈴還須系鈴人”，市場(chǎng)非一體化發(fā)展在很大程度上與政府相關(guān)，建立區(qū)域共同市場(chǎng)還要靠政府。
首先，破除地區(qū)封鎖和市場(chǎng)分割的實(shí)質(zhì)是改革政府，改革阻礙共同市場(chǎng)建立的行政權(quán)力，促使其由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，將地方政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)、社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)秩序等方面，逐步消除導(dǎo)致市場(chǎng)非一體化的體制機(jī)制障礙，發(fā)揮市場(chǎng)在合理配置資源中的決定性作用。
其次，不斷放松對(duì)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的種種干預(yù)，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)主體實(shí)行“國(guó)民待遇”，努力形成一個(gè)政策無(wú)差異的良好外部環(huán)境。更大力度、更深層次推進(jìn)混合所有制改革，促使地方政府對(duì)企業(yè)的所有權(quán)約束減弱甚至取消，逐步形成企業(yè)進(jìn)入哪里、產(chǎn)品進(jìn)入哪里、從哪里獲取生產(chǎn)要素等行為主要由市場(chǎng)導(dǎo)向，而不受其進(jìn)入市場(chǎng)所隸屬行政區(qū)的調(diào)節(jié)。
再次，通過(guò)協(xié)議讓渡部分行政權(quán)力來(lái)集中實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)，比如在基礎(chǔ)性的人才、技術(shù)、征信、交通、通信、生態(tài)保護(hù)等公共要素市場(chǎng)，通過(guò)地區(qū)協(xié)商、制度保障，協(xié)同建立統(tǒng)一的制度、標(biāo)準(zhǔn)和接口，加速經(jīng)濟(jì)政策的對(duì)接和一體化。
3.建立區(qū)域開(kāi)放市場(chǎng)，構(gòu)筑全面開(kāi)放新格局。長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展語(yǔ)境下，建立區(qū)域開(kāi)放市場(chǎng)就是要構(gòu)筑全面開(kāi)放新格局，在更高層次、更廣范圍、更寬領(lǐng)域全方位開(kāi)展合作。
一是從制造業(yè)向外資開(kāi)放到服務(wù)業(yè)重點(diǎn)向外資開(kāi)放，著力引進(jìn)跨國(guó)集團(tuán)的地區(qū)總部、研發(fā)機(jī)構(gòu)、營(yíng)銷中心，加快構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)蘇浙皖與上海的合作，以上海作為高端服務(wù)外包業(yè)務(wù)的承接者和中轉(zhuǎn)站，蘇浙皖主動(dòng)承接其中的某些流程或環(huán)節(jié)，并根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)，在服務(wù)業(yè)與服務(wù)外包方面有所作為，比如江蘇南京的軟件業(yè)與軟件外包。
二是從引進(jìn)外資和鼓勵(lì)出口到“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合的雙向開(kāi)放，這就要求長(zhǎng)三角地區(qū)面向全球、“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)，建立以我為主的價(jià)值鏈分工體系。在這一過(guò)程中，上海等中心城市可能成為企業(yè)總部集聚地區(qū)，長(zhǎng)三角地區(qū)通過(guò)在“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)設(shè)立工業(yè)園區(qū)等，開(kāi)始將傳統(tǒng)制造加工職能轉(zhuǎn)移到海外。此外，積極推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)以并購(gòu)形式對(duì)外直接投資，或者在海外建立研發(fā)中心，充分利用國(guó)際科技資源，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。
三是從注重對(duì)外開(kāi)放到突出對(duì)內(nèi)開(kāi)放，長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展要充分結(jié)合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，逐步將長(zhǎng)三角地區(qū)的企業(yè)向長(zhǎng)江中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，避免相關(guān)產(chǎn)業(yè)過(guò)度向東南亞等地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)真正的溢出效應(yīng)。
4.合作支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)，復(fù)制推廣改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。建設(shè)中國(guó)上海自由貿(mào)易區(qū)的重要目的，就是要為全面改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。隨著上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的深入推進(jìn)和可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)，長(zhǎng)三角地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略平臺(tái)功能得到新的提升。各城市將主動(dòng)對(duì)接，共享機(jī)遇，合作支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)，爭(zhēng)取自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)盡快在區(qū)域內(nèi)有條件地復(fù)制推廣。
近期如海關(guān)總署開(kāi)展的區(qū)域通關(guān)一體化改革試點(diǎn)，以及海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新的制度成果等，將首先在取得經(jīng)驗(yàn)后盡快向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等地區(qū)推廣和復(fù)制。同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣，也可以以多種形式進(jìn)行探索，不一定非要拘泥于自貿(mào)區(qū)的身份；也就是說(shuō)，在復(fù)制自貿(mào)區(qū)的政策方面，其他地區(qū)和城市不一定非要戴了“自貿(mào)區(qū)”這頂帽子才可以去做，而是可以先去做，打牢基礎(chǔ)。如蘇州工業(yè)園區(qū)設(shè)立中新合作金融創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，讓蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以到新加坡融資貸款、發(fā)行人民幣債券；再如昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)，將通過(guò)推進(jìn)兩岸產(chǎn)業(yè)深度對(duì)接、兩岸服務(wù)業(yè)和金融業(yè)合作，爭(zhēng)取在深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作方面實(shí)現(xiàn)新突破，形成新亮點(diǎn)，構(gòu)建新機(jī)制。未來(lái)各地區(qū)建立的類似于上海自貿(mào)區(qū)這樣的制度創(chuàng)新載體和平臺(tái)，應(yīng)該承擔(dān)一定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能，尤其要在實(shí)施負(fù)面清單管理、加大服務(wù)業(yè)開(kāi)放等方面學(xué)習(xí)自貿(mào)區(qū)拆除政策壁壘、推進(jìn)深度一體化的經(jīng)驗(yàn)和做法。
5.發(fā)揮企業(yè)主體作用，構(gòu)建統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是形成長(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。
首先，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展將自動(dòng)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。長(zhǎng)三角地區(qū)要以中國(guó)不斷增長(zhǎng)的、龐大的內(nèi)需為基礎(chǔ)，扶持和培育企業(yè)做強(qiáng)做大，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)兼并，實(shí)現(xiàn)以企業(yè)為主體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作與協(xié)調(diào)，利用好市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)效應(yīng)。
其次，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)從“發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“平等競(jìng)爭(zhēng)”，也就是橫向性、功能性和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策要逐步替代有傾斜的產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)主體實(shí)行“國(guó)民待遇”，在行業(yè)進(jìn)入、稅收征收、財(cái)政補(bǔ)貼、行政監(jiān)管、政府采購(gòu)等方面給予不同所有制企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境，并促成信息公開(kāi)化和透明化，努力形成一個(gè)政策無(wú)差異的良好外部環(huán)境。
此外，建立統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，逐步修正和廢除各地與一體化發(fā)展有沖突的地區(qū)性政策和法規(guī)，協(xié)調(diào)好各地產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，加速經(jīng)濟(jì)政策擴(kuò)散的一體化，復(fù)制和推廣已經(jīng)成功的國(guó)家政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，如各種自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)政策、科技創(chuàng)新中心建設(shè)試點(diǎn)政策等，有意識(shí)地適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要。
6.打造區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓寬合作領(lǐng)域。建立長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)部創(chuàng)新、交通、信息及污染防控的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
一是積極推進(jìn)前沿科技研究院所的合作創(chuàng)新聯(lián)盟、大型科技儀器設(shè)備的共建共享聯(lián)盟、科技創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)的互聯(lián)互通。依托行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，建立一批跨地區(qū)、跨行業(yè)的前沿科技創(chuàng)新研究機(jī)構(gòu)，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)在協(xié)調(diào)政產(chǎn)學(xué)研用，在協(xié)調(diào)各地區(qū)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)中的組織協(xié)調(diào)作用。如浙江、安徽的企業(yè)與上海、江蘇的科研院所合作，將蘇滬兩省的科學(xué)研究轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，使得浙皖兩省充分享受蘇滬兩省的科研資源。
二是加快構(gòu)建高效便捷的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，有效帶動(dòng)和支撐長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展。進(jìn)一步提升多式聯(lián)運(yùn)的集疏運(yùn)體系能級(jí)。促進(jìn)各地港口與貨物主要生產(chǎn)地、貨物主要消費(fèi)市場(chǎng)的連接，加強(qiáng)重要交通基礎(chǔ)設(shè)施與主要港口的有效銜接，加強(qiáng)與航空運(yùn)輸?shù)膶?duì)接，大力發(fā)展智能交通，形成運(yùn)距短、成本低、效率高、現(xiàn)代化的集疏運(yùn)體系。
三是在有形的飛地上打造無(wú)形的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，借鑒江陰靖江園區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借助飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，打造互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，促使江蘇制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)，浙江的互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)。
四是加強(qiáng)地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約合作，建立污染聯(lián)防、聯(lián)控機(jī)制，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況進(jìn)行層級(jí)布局。建立長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境基金，對(duì)區(qū)域性生態(tài)保護(hù)功能區(qū)建設(shè)建立補(bǔ)償機(jī)制。
7.落實(shí)具體項(xiàng)目，推動(dòng)合作協(xié)調(diào)。學(xué)習(xí)歐洲人務(wù)實(shí)的精神，合作協(xié)調(diào)要從具體的項(xiàng)目合作開(kāi)始做起，避免在范圍廣泛的領(lǐng)域中進(jìn)行抽象議論和長(zhǎng)時(shí)間討論。
當(dāng)年法國(guó)外交部長(zhǎng)舒曼所提出的重新整合歐洲的方案，之所以在眾多方案中顯得比別人高明，是因?yàn)樵摲桨副荛_(kāi)了在廣泛領(lǐng)域中討論歐洲未來(lái)的統(tǒng)一市場(chǎng)問(wèn)題，而是抓住煤鋼和原子能利用等這種具體的領(lǐng)域，制定切實(shí)可行的統(tǒng)一歐洲市場(chǎng)的計(jì)劃，在法國(guó)、德國(guó)、意大利、比利時(shí)、荷蘭和盧森堡等六國(guó)內(nèi)部建立沒(méi)有關(guān)稅、沒(méi)有配額、沒(méi)有其他進(jìn)入壁壘，從而可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)流通自由化的共同體市場(chǎng)。與此相同的是，長(zhǎng)三角地區(qū)也必須通過(guò)某些具體的項(xiàng)目行動(dòng)來(lái)進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的聯(lián)合，在這些以市場(chǎng)為導(dǎo)向的活動(dòng)中，逐步打破區(qū)域行政壁壘，發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展機(jī)制。某些具體的、實(shí)實(shí)在在的聯(lián)合戰(zhàn)略構(gòu)想和戰(zhàn)略措施，可以是某些具體的基礎(chǔ)設(shè)施如航空和港口的聯(lián)合，也可以某個(gè)重大的科技合作研究項(xiàng)目，如新能源汽車使用和充電設(shè)施的一體化等等。
8.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索更高規(guī)格的區(qū)域協(xié)同決策機(jī)制。長(zhǎng)三角地區(qū)的政府間合作，至今多數(shù)停留在協(xié)商、倡議層面，仍缺乏整體的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)，在政策落實(shí)和具體行動(dòng)方面仍然受到地方掣肘，難以實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)動(dòng)的區(qū)域合作。
一是著眼于服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局，立足長(zhǎng)三角整體發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，一盤(pán)棋考慮、一條心謀劃，努力形成共同行為準(zhǔn)則，深入推進(jìn)各類規(guī)劃充分對(duì)接，充分發(fā)揮規(guī)劃在區(qū)域一體化發(fā)展中的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用。
二是考慮建立國(guó)家層面上以各部委及其派出機(jī)構(gòu)為主體的縱向職能管理模式，制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，為區(qū)域一體化提供宏觀環(huán)境和政策導(dǎo)向，并著力于建立關(guān)于地方政府區(qū)域合作的有效激勵(lì)機(jī)制，從更高層面上破解長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展中的地方行政壁壘和條塊分割難題。此外，可以加快形成基于長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的共同事務(wù)處理機(jī)制，協(xié)調(diào)地方政府在區(qū)域合作進(jìn)程中的沖突和糾紛，確保經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行，促使區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)利益空間得以向外延伸，緩解地區(qū)間的利益矛盾，維護(hù)各地區(qū)的利益均衡。