傅佳莎 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院副教授、中國人民大學(xué)長江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員
何青 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心講師、四川省科協(xié)科技智庫調(diào)研項(xiàng)目《現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與貧困群體的勞動(dòng)激勵(lì)》負(fù)責(zé)人
喬慧 四川省科協(xié)科技智庫調(diào)研項(xiàng)目《現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與貧困群體的勞動(dòng)激勵(lì)》組員，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院學(xué)生
今年兩會期間，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉永富總結(jié)我國扶貧工作時(shí)指出，我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，連續(xù)6年平均每年減貧1300多萬人。
脫貧攻堅(jiān)形勢依然嚴(yán)峻
盡管我國在扶貧工作上已取得巨大成績，但當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)形勢依然嚴(yán)峻。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一是深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)仍然艱巨。截止2018年，我國“三區(qū)三州”和中西部仍有169個(gè)貧困發(fā)生率超過18%的深度貧困地區(qū)。這些地區(qū)脫貧問題仍然十分艱巨。一方面，由于道路建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，使得“電商+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”或“科技+產(chǎn)業(yè)扶貧”等具有成功案例的扶貧模式難以在這些地區(qū)推行，巨大的物流成本阻礙了貧困地區(qū)的產(chǎn)品流通。另一方面，這些地區(qū)貧困人口的就業(yè)問題難以有效解決，穩(wěn)定脫貧能力較弱，因?yàn)?zāi)因病返貧情況時(shí)有發(fā)生。
二是精準(zhǔn)識別貧困戶存在困難。“精準(zhǔn)識別”是精準(zhǔn)扶貧的第一步，只有有效識別誰是貧困居民，才可以開展精準(zhǔn)幫扶工作。但據(jù)學(xué)者調(diào)查研究顯示，現(xiàn)有建檔立卡貧困戶中，貧困識別錯(cuò)誤率達(dá)50%左右。一方面是由于建檔立卡的名額分配方法是按照國家統(tǒng)計(jì)局的收入標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)出各省和縣的貧困發(fā)生率，按照10%的上浮比例逐級向下分配的。而村級行政單位缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)，在貧困戶識別上采取民主評議的方法，容易造成貧困識別的偏誤以及一些投機(jī)行為。另一方面是農(nóng)村的“鄉(xiāng)土社會”環(huán)境，使得通過民主評議方式來識別貧困戶也容易受到親疏遠(yuǎn)近的干擾，從而在一定程度上影響到了國家資金的有效使用。
三是脫貧缺乏內(nèi)生性動(dòng)力。貧困戶中因病致貧、因技術(shù)勞動(dòng)短缺和資本短缺致貧分別占據(jù)貧困原因的20%以上。人力，技術(shù)和資本的缺乏以及過去失敗的經(jīng)歷導(dǎo)致百姓的不安全感，種種原因使得內(nèi)生性的脫貧工作難以開展。脫貧方案在實(shí)際落地時(shí)，不時(shí)會因?yàn)榇迕裰R和技術(shù)水平的不足導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。例如某地貧困村民一直種植玉米、雜糧等傳統(tǒng)作物，沒有種植過大棚蔬菜，在扶貧項(xiàng)目運(yùn)行之后，由于缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)年村民們種的蔬菜遭遇凍害，共損失了三百多萬元。同時(shí)，由于農(nóng)產(chǎn)品種植往往需要2年左右的時(shí)間，較長的變現(xiàn)周期使得百姓很容易對項(xiàng)目產(chǎn)生不信任情緒和實(shí)施動(dòng)力的缺乏，造成脫貧項(xiàng)目推進(jìn)困難。例如陜西省高坎村在丹參種植脫貧項(xiàng)目實(shí)行時(shí)，村民的懷疑使得項(xiàng)目規(guī)模只實(shí)現(xiàn)初期規(guī)劃的一半，最終未能達(dá)到預(yù)期的效果。
四是扶貧措施大多缺乏創(chuàng)新性和可持續(xù)性。例如扶貧項(xiàng)目中以種植和養(yǎng)殖項(xiàng)目為主，一些項(xiàng)目推行的家庭式農(nóng)場小而散，貧困戶單個(gè)個(gè)體應(yīng)對自然環(huán)境變化、市場變化風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，一旦市場行情或收成不好，就會造成大面積虧損，從而無法為村民穩(wěn)定持續(xù)“造血”；一些項(xiàng)目的地域性特點(diǎn)不足，像水稻、玉米、生豬等等，貧困地區(qū)的現(xiàn)代化生產(chǎn)技術(shù)跟不上，放在市場環(huán)境下更多只能是自給自足；還有一些扶貧企業(yè)一味強(qiáng)調(diào)社會效益，而未考慮到這些項(xiàng)目并不能帶來未來持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，加重企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，很多貧困地區(qū)容易直接簡單照搬其他地區(qū)脫貧成功案例，未結(jié)合本地區(qū)特色，未考慮市場需求，使得這些項(xiàng)目往往在初期有一定效果，而到中后期，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新性不足，缺乏競爭優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)盈利性開始下降。
五是仍然存在部分群體打著扶貧旗號謀求私利。例如，個(gè)別地方政府在參與扶貧投資項(xiàng)目時(shí)，為吸引投資利用其信譽(yù)向出資人進(jìn)行擔(dān)保，或者利用財(cái)政資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，承擔(dān)主要投資風(fēng)險(xiǎn)，將政府投資基金異化為債務(wù)融資平臺。個(gè)別地區(qū)在扶貧幫扶對象和具體內(nèi)容上存在官僚主義和形式主義作風(fēng)，一些地區(qū)為了迎接檢查，制作大型標(biāo)識牌、宣傳牌，給貧困戶買新衣、粉刷房子，做足了面子工程，而實(shí)際上并未真正解決問題。還有一些地區(qū)為了“圖省事”，買牛羊折算產(chǎn)業(yè)資金“粗放”式地扶貧。部分人員未達(dá)到相應(yīng)扶貧標(biāo)準(zhǔn)或冒用他人名義騙取扶貧資金，使的真正需要幫扶的群體不能享受到國家的政策。
以可持續(xù)性扶貧實(shí)現(xiàn)內(nèi)源性脫貧
針對以上脫貧攻堅(jiān)中存在的問題，我們提出一些建議：
第一，構(gòu)建多維度貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，深入調(diào)查貧困戶實(shí)際情況。目前，我國建檔立卡貧困戶標(biāo)準(zhǔn)在定量層面上依然以收入作為核心，而單一的收入指標(biāo)不足以全面衡量貧困情況。可以考慮建設(shè)多維度識別標(biāo)準(zhǔn)，例如可將貧困戶家庭資產(chǎn)負(fù)債情況、消費(fèi)水平等納入定量考察。一方面可切實(shí)保證貧困戶識別的真實(shí)可靠性，另一方面多維度指標(biāo)有助于在開展扶貧工作時(shí)更加具有針對性，例如，可將貧困戶按照貧困原因分類采取扶貧措施。
同時(shí)，在“退貧”方面，不同貧困程度的家戶也應(yīng)當(dāng)具有不同的“退貧”標(biāo)準(zhǔn)，從而保障脫貧工作完成的有效性，減少貧困戶在“脫貧”之后又“復(fù)貧”的情況發(fā)生。
第二，通過建設(shè)現(xiàn)代化特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)內(nèi)源性脫貧。要從根本上解決貧困問題，必須依靠貧困地區(qū)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在科技方面，重點(diǎn)是將技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，即要將技術(shù)轉(zhuǎn)換為扶貧項(xiàng)目方案并應(yīng)用于扶貧工作之中。通過整合現(xiàn)有資源，建立一個(gè)從相關(guān)管理部門、科研所、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)到科技型農(nóng)業(yè)企業(yè)的聯(lián)合統(tǒng)一的現(xiàn)代化特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。
在項(xiàng)目選擇上，根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂颉⒌乩項(xiàng)l件以及農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，突出強(qiáng)調(diào)本地特色，提升差異化水平。積極開發(fā)一些市場前景較好、適銷對路，又能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)，要在項(xiàng)目實(shí)施前做好相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施保障，注重對貧困村百姓開展知識技能培訓(xùn)，以降低項(xiàng)目實(shí)施過程中的人為風(fēng)險(xiǎn)因素，保證方案順利實(shí)施。
在政策上，一方面是要加強(qiáng)國家在扶貧小額信貸、扶貧再貸款等方面對貧困戶的金融扶持力度，減輕貧困地區(qū)在實(shí)施脫貧項(xiàng)目前2年的資金壓力，另一方面貧困地區(qū)也可采取稅收減免、廠房租金補(bǔ)助等激勵(lì)政策，降低生產(chǎn)成本，增加產(chǎn)品附加值，從而提高市場競爭優(yōu)勢。
第三，強(qiáng)化基層黨組織干部在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中的核心帶頭作用。脫貧項(xiàng)目在實(shí)施過程中，更多會依靠基層黨組織干部協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，讓項(xiàng)目逐步“落地”。
針對在項(xiàng)目實(shí)施之前部分貧困戶的不信任感和疑慮，基層黨組織干部有責(zé)任為他們講解項(xiàng)目的可行性和前景，以及對一些風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施，打消他們的疑慮，在項(xiàng)目還未看到明顯經(jīng)濟(jì)效益期間不斷鼓勵(lì)貧困戶，增強(qiáng)他們的信心，保證項(xiàng)目的順利推行，這樣才可能達(dá)到預(yù)期的收益。
針對一些貧困戶“等、靠、要”的錯(cuò)誤觀念，基層黨組織干部應(yīng)當(dāng)積極傳達(dá)和講解最新的扶貧政策，加強(qiáng)樹立貧困地區(qū)居民的自我脫貧意識，同時(shí)，鼓勵(lì)一些具有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展意愿的貧困戶自主創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)全家、全村人民脫貧，并在脫貧項(xiàng)目實(shí)施過程中，盡可能為他們提供一些知識和技術(shù)上的幫助。
第四，規(guī)范扶貧過程，保障貧困戶利益。針對形式主義和虛假脫貧的問題，應(yīng)當(dāng)完善精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)。
目前的績效考核標(biāo)準(zhǔn)多針對全村整體脫貧情況，如脫貧計(jì)劃完成情況，居民可支配收入增速等方面，而鮮有涉及針對建檔立卡戶的生活水平改善的相關(guān)指標(biāo)。建議將對建檔立卡的生活水平改善情況設(shè)計(jì)相應(yīng)的考核指標(biāo)，不僅可以減少虛假脫貧狀況的發(fā)生，也符合貧困人口的實(shí)際狀況。對于部分未達(dá)到建檔立卡條件的人占用建檔立卡名額的現(xiàn)象，可以建立一套群眾間的互相監(jiān)督的體系，打通村民的舉報(bào)渠道，同時(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)村民的依法監(jiān)督意識，鼓勵(lì)村民主動(dòng)維護(hù)自身的權(quán)利，對舉報(bào)屬實(shí)的個(gè)人進(jìn)行一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)。
在扶貧補(bǔ)助資金管理方面，在使用撥到地方政府的扶貧項(xiàng)目資金時(shí)進(jìn)行市場招標(biāo)，并將賬目公開化、透明化，避免利用扶貧項(xiàng)目謀取私利的情況發(fā)生。同時(shí)，對于貧困戶申請到的小額信貸資金，要建立和完善農(nóng)村信用信息檔案設(shè)計(jì)，設(shè)立居民信用評級制度，不能故意逃債拖債，要讓小額信貸資金真正用于扶貧產(chǎn)業(yè)或者項(xiàng)目上。
第五，通過人才培養(yǎng)、資金支持、制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)扶貧的可持續(xù)性。發(fā)揮在國家扶貧“輸血”之后地區(qū)的自我“造血”能力，是扶貧項(xiàng)目能否可持續(xù)發(fā)展，最終長久地解決該地貧困問題的關(guān)鍵所在。
針對人才培養(yǎng)難的問題，建議加強(qiáng)農(nóng)村成人教育、技術(shù)培訓(xùn)等高等教育建設(shè)，同時(shí)堅(jiān)持教育建設(shè)資金投入的可持續(xù)性，從根本上保證教育扶貧規(guī)劃的實(shí)施。針對人才流失的問題，建立采取具有激勵(lì)作用的薪酬制度，并給予人才更多的成長空間和鍛煉機(jī)會。
在資金方面，建議逐步完善融資渠道，例如建立地方扶貧基金，為一些大型國家性扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金援助；開展銀行與貧困地區(qū)的深度合作，為缺乏產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)資金的貧困客戶提供差異化小額信貸支持，有效帶動(dòng)農(nóng)村貧困戶自我創(chuàng)收脫貧。
在制度方面，建議協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)扶貧政策和相關(guān)法律法規(guī)，保證不同政策在地方執(zhí)行時(shí)的緊密型和協(xié)調(diào)性；建議設(shè)立暢通的溝通渠道，保障各參與主體在政策執(zhí)行過程中的有效溝通。（責(zé)任編輯：韓雅潔）