毛捷 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院財(cái)稅學(xué)系主任、教授、博士生導(dǎo)師
李克強(qiáng)總理在剛結(jié)束的兩會(huì)《政府工作報(bào)告》中指出，2019年要普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。一方面，要深化增值稅改革，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16％的稅率降至13％，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10％的稅率降至9％，確保主要行業(yè)稅負(fù)明顯降低；保持6％一檔的行業(yè)增值稅稅率不變，但通過采取對(duì)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，繼續(xù)向推進(jìn)稅率三檔并兩檔、稅制簡(jiǎn)化方向邁進(jìn)。另一方面，抓好年初出臺(tái)的小微企業(yè)普惠性減稅政策落實(shí)。
根據(jù)財(cái)政部的測(cè)算，上述減稅措施加上社保繳費(fèi)降費(fèi)，預(yù)計(jì)2019年可實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)2萬億元，其中減稅約占7成，也就是1．4萬億元，規(guī)模超過了2018年全年減稅降費(fèi)總金額（1．3萬億元）。按財(cái)政部國庫司提供的2018年財(cái)政收支數(shù)據(jù)計(jì)算，上述減稅金額約占2018年全國一般公共預(yù)算收入（183352億元）的7．6％，占2018年全國稅收收入（156401億元）的9％，占主要減稅稅種國內(nèi)增值稅收入（61529億元）的23％。
在經(jīng)濟(jì)增速換擋、財(cái)政收支矛盾加重的大背景下，如此大規(guī)模的減稅彰顯了黨中央和國務(wù)院力圖通過減稅等措施促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、使市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用的決心。
正如李克強(qiáng)總理所說的，這次減稅是需要壯士斷腕的勇氣，而且要充分估計(jì)可能遇到的困難，讓減稅紅利真正落到企業(yè)和個(gè)人頭上。不管會(huì)遇到多大的困難和阻力，都要落實(shí)好上述減稅政策，因?yàn)檫@次減稅是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)活力的重大舉措，是完善稅制、優(yōu)化收入分配格局的重要改革，是宏觀政策支持穩(wěn)增長、保就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)的重大抉擇。
財(cái)稅制度，尤其是稅收制度，關(guān)系到千家萬戶，影響著各行各業(yè)，既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器，也是平衡公平與效率的調(diào)節(jié)器，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，稅收制度的設(shè)計(jì)和改革要膽大心細(xì)，正所謂“賦有藝而斂有時(shí)，故財(cái)不匱而人不怨”。此次減稅主要包括兩部分。
其一是結(jié)構(gòu)性減稅，即增值稅現(xiàn)行稅率分別從16％和10％下調(diào)至13％和9％，受益者主要是制造業(yè)企業(yè)和部分服務(wù)業(yè)企業(yè)。這部分企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)往往需要持續(xù)投資和購入各種原材料或中間產(chǎn)品，增值稅稅率的下降有利于降低商品流轉(zhuǎn)成本，降低企業(yè)運(yùn)營成本。
其二是普惠性減稅，即小微企業(yè)普惠性稅收減免政策，減免稅種覆蓋增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）和耕地占用稅等。同時(shí)，此次的小微企業(yè)普惠性減稅政策將小微企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整，包括將“從業(yè)人數(shù)不超過200人”調(diào)整為“從業(yè)人數(shù)不超過300人”、“資產(chǎn)總額和年銷售收入均不超過3000萬元”調(diào)整為“資產(chǎn)總額和年銷售收入均不超過5000萬元”，擴(kuò)大了減稅政策的適用范圍。
這些措施對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力，尤其是刺激中小企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，意義重大。其一，減稅有助于提升企業(yè)投資的積極性。根據(jù)筆者的研究，2004－2009年的增值稅轉(zhuǎn)型改革顯著地刺激了企業(yè)投資規(guī)模的擴(kuò)大。背后的機(jī)制是，減稅改善了企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)金流，使得企業(yè)更有能力去進(jìn)行投資。上述效應(yīng)對(duì)于融資約束強(qiáng)的企業(yè)（主要是民營企業(yè)和中小企業(yè)），尤為突出。此次增值稅稅率下調(diào)和小微企業(yè)普惠性減免稅收，如果政策實(shí)施到位，中小企業(yè)手頭會(huì)變得更寬松，在不斷改進(jìn)和完善的信貸政策配合下，這些企業(yè)會(huì)更愿意進(jìn)行投資。同時(shí)，隨之企業(yè)投資的活躍，尤其是中小企業(yè)投資活動(dòng)的大幅增長，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)政府投資的依賴度將持續(xù)下降，政府投資回報(bào)率不斷下降對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成的拖累效應(yīng)將得到根本緩解。
其二，減稅為企業(yè)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)松綁。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)往往要求持續(xù)的資金投入，而且是否能實(shí)現(xiàn)盈利充滿了不確定性。中小企業(yè)融資能力有限，不得不將主要的資金用于保證現(xiàn)金流的穩(wěn)定上，避免因資金鏈斷裂導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這就限制了其對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的資金投入。
根據(jù)筆者的研究，企業(yè)所得稅的虧損抵扣和增值稅轉(zhuǎn)型改革等會(huì)刺激企業(yè)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)投資（周期長但能促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的投資），進(jìn)而帶動(dòng)全要素生產(chǎn)率的提升。此次針對(duì)小微企業(yè)的普惠性稅收減免政策覆蓋了多個(gè)稅種，尤其是企業(yè)所得稅和增值稅等稅種的減免（包括科技型中小企業(yè)企業(yè)所得稅虧損抵扣結(jié)轉(zhuǎn)期限自2018年1月1日起從原來的5年延長到10年，此次小微企業(yè)普惠性稅收減免政策使得更多小企業(yè)享受該項(xiàng)政策），這些制度性的稅收減免將為中小企業(yè)提供持續(xù)的減稅紅利，使得中小企業(yè)敢于和勇于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。
當(dāng)然，不可否認(rèn)，減稅降費(fèi)可能會(huì)加劇各級(jí)政府財(cái)政收支矛盾，進(jìn)而對(duì)穩(wěn)增長產(chǎn)生一定影響。一方面，減稅意味著政府要放棄“真金白銀”，讓企業(yè)和個(gè)人更多地享受到中國特色社會(huì)主義新時(shí)代各項(xiàng)深化改革帶來的紅利，增強(qiáng)獲得感。另一方面，我國的地方政府（尤其是市縣級(jí)政府）在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備、教育、衛(wèi)生、生態(tài)文明建設(shè)等方面，地方政府的財(cái)政投入是主要支柱，因此地方公共支出是剛性的，不能減少，而且會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。減稅的同時(shí)，如何有效解決政府收支矛盾，是一個(gè)不能回避的問題。
筆者認(rèn)為至少可以從以下三方面入手。第一，合理利用地方政府債券，為地方公共支出中的資本性支出提供可持續(xù)的資金支持。今年年初，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)了部分新增地方政府債務(wù)限額，包括新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元。2019年1－2月份，累積發(fā)行地方政府債券7822億元；其中，1月份發(fā)行4180億元，2月份發(fā)行3642億元。而往年同期基本沒有發(fā)行地方政府債券。這些信用評(píng)級(jí)高（全部為AAA級(jí)）、市場(chǎng)約束強(qiáng)的地方政府債券，為地方政府合理安排各項(xiàng)公共支出，尤其是資本性支出，提供了寶貴的、可持續(xù)的資金來源。第二，加強(qiáng)對(duì)稅收減免政策實(shí)施效果的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，不斷提升稅收減免政策的績(jī)效。筆者自2008年參與財(cái)政部稅政司的稅式支出管理制度項(xiàng)目研究，親身感受到開展稅收減免政策的科學(xué)管理有多難。但這項(xiàng)工作非常重要，大部分發(fā)達(dá)國家和一部分發(fā)展中國家的政府預(yù)算管理系統(tǒng)配有專門的稅式支出管理子系統(tǒng)，方便收集稅收減免政策的相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)過多年的積累，2019年3月12日，十三屆全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在發(fā)布的《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》中提出，研究探索建立稅式支出制度，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案中作出安排，提高稅收優(yōu)惠政策規(guī)范性和透明度，這是我國政府預(yù)算管理體制深化改革的又一次重大探索。如果稅式支出制度得以正式建立，稅收優(yōu)惠政策從預(yù)算編制、政策實(shí)施、效果監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)估全流程納入預(yù)算管理，將大大提高稅收減免的績(jī)效管理質(zhì)量，讓每一分錢的稅收減免都用到刀刃上。第三，加快健全地方稅體系，夯實(shí)地方政府財(cái)政基礎(chǔ)。稅收具有法定性（即強(qiáng)制性）和固定性，是各國政府用來籌集公共支出資金的主要手段。要從根本上解決地方政府財(cái)政收支矛盾，關(guān)鍵在于健全地方稅體系，從稅收制度上保障地方財(cái)力。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，房地產(chǎn)稅等具有受益稅屬性，既能調(diào)節(jié)貧富差距、促進(jìn)社會(huì)平等，也十分適合作為地方政府的主要收入來源。應(yīng)加快房地產(chǎn)稅立法，并廣泛征求社會(huì)各界的意見，盡快推出并落實(shí)適合我國國情的房地產(chǎn)稅制度，切實(shí)推進(jìn)地方稅體系建設(shè)。（責(zé)任編輯 王琳）