王美舒 華東師范大學(xué)法學(xué)院晨暉學(xué)者、副研究員，中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員
傅佳莎 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院副教授，中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員
民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果、80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，以及90%以上的企業(yè)數(shù)量。保護(hù)和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的重要命題。今年兩會(huì)期間，如何通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，發(fā)展民營(yíng)中小企業(yè)，成為熱議話題之一。政府工作報(bào)告中多次提及民營(yíng)企業(yè)與小微企業(yè)，提出“要努力打造良好營(yíng)商環(huán)境”，“處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系”，下大力氣優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)家安心搞經(jīng)營(yíng)、放心辦企業(yè)。
此前，我國(guó)為活躍民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展，相繼出臺(tái)一系列政策。從促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的金融支持政策，到劃清政府在市場(chǎng)中邊界的“負(fù)面清單”，再到以簡(jiǎn)化行政程序、服務(wù)市場(chǎng)主體為目的的簡(jiǎn)政放權(quán)、“放改服”，最后到2018年各省市開展的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，我國(guó)政府在循序漸進(jìn)地通過(guò)行政改革，提高市場(chǎng)效率，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。
這些改革舉措主要集中在兩個(gè)方向：一類是控權(quán)型改革，即在市場(chǎng)活動(dòng)中，明晰政府行使權(quán)力的邊界，限制政府干預(yù)市場(chǎng)的范圍，防止政府濫用權(quán)力損害中小企業(yè)的合法權(quán)益；另一類則是促進(jìn)型改革，即通過(guò)優(yōu)惠政策、快捷程序的設(shè)置，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展打開更多空間。
以政府控權(quán)和中小企業(yè)促進(jìn)為主要內(nèi)容的法律與政策，能夠讓民營(yíng)中小企業(yè)感受到諸多利好，但正如政府工作報(bào)告中提到的，“營(yíng)商環(huán)境與市場(chǎng)主體期待還有較大差距”：
一方面，法律和政策在市場(chǎng)治理末梢出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象。圍繞民營(yíng)中小企業(yè)而制定的法律與政策，或是針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遭遇的典型問(wèn)題，亦或是針對(duì)當(dāng)前急需解決的重點(diǎn)問(wèn)題，并不能對(duì)民營(yíng)中小企業(yè)可能遭遇的問(wèn)題面面俱到。在執(zhí)法和政策執(zhí)行過(guò)程中，處在市場(chǎng)治理末梢的地方政府，以完成行政任務(wù)、降低行政風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，對(duì)非典型問(wèn)題有怠惰情緒，處理方式也較為僵硬，導(dǎo)致政策的落地效果與出臺(tái)意圖偏差較大。
另一方面，控權(quán)型和促進(jìn)型政策并未解決民營(yíng)中小企業(yè)守法“負(fù)向激勵(lì)”難題。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治在迅速形成過(guò)程中，常以中型以上企業(yè)為規(guī)制的“假想對(duì)象”，進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制的“高標(biāo)準(zhǔn)立法”。民營(yíng)中小企業(yè)在承受地方政府“自上而下”規(guī)制壓力的同時(shí)，還承受著社會(huì)主體為牟利進(jìn)行“惡性維權(quán)”而產(chǎn)生的“自下而上”壓力。民營(yíng)中小企業(yè)在雙向壓力下發(fā)現(xiàn)，遵守法律帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)成本，但并未減少其面臨的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)“守法者吃虧”的局面，進(jìn)而選擇“普遍性違法”。地方政府則在經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)與行政風(fēng)險(xiǎn)之間搖擺，進(jìn)行“選擇性執(zhí)法”，加劇了守法上的“負(fù)向激勵(lì)”現(xiàn)象。
從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程看，各國(guó)中小企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中也遭遇過(guò)類似的法治難題。在解決這些問(wèn)題過(guò)程中，相關(guān)國(guó)家政府針對(duì)（民營(yíng)）中小企業(yè)，形成了以分層化規(guī)制、規(guī)制學(xué)習(xí)為主要內(nèi)容的彈性規(guī)制思路。
分層化規(guī)制是根據(jù)規(guī)制對(duì)象守法能力，設(shè)置不同類型或不同嚴(yán)格程度的規(guī)制方法。除了在法律、政策文本中對(duì)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分層，不同國(guó)家也都在相應(yīng)法律中設(shè)立民營(yíng)中小企業(yè)“豁免”制度，以減輕民營(yíng)中小企業(yè)的守法成本。相關(guān)法律也會(huì)分情況劃定地方政府的分層權(quán)限，為彈性執(zhí)法預(yù)留空間。為了保障分層化規(guī)制的科學(xué)性，相關(guān)國(guó)家政府還逐漸形成規(guī)制學(xué)習(xí)機(jī)制，即政府與民營(yíng)中小企業(yè)對(duì)各自形成的規(guī)制認(rèn)知、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行溝通、學(xué)習(xí)與內(nèi)化，通過(guò)程序性規(guī)則保障政府向民營(yíng)中小企業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)則傳遞，同時(shí)打通民營(yíng)中小企業(yè)向政府進(jìn)行規(guī)制問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)的傳遞渠道。此外，規(guī)制學(xué)習(xí)還注重通過(guò)程序促進(jìn)民營(yíng)中小企業(yè)的自我規(guī)制、行業(yè)規(guī)制，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)治理的全面、有效與低成本。
我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化過(guò)程中，也逐漸形成了彈性規(guī)制的些許探索。上海市的《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免責(zé)清單》、橫琴自貿(mào)片區(qū)的《橫琴與香港、澳門差異化市場(chǎng)輕微違法經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》，本質(zhì)上都是對(duì)市場(chǎng)主體不同的守法能力進(jìn)行類型化，進(jìn)行彈性執(zhí)法的體現(xiàn)。需要注意的是，由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治環(huán)境尚未成熟，在探索彈性規(guī)制的過(guò)程中，不可避免的，會(huì)出現(xiàn)諸如市場(chǎng)主體間平等與否、規(guī)制主體權(quán)力濫用與否等問(wèn)題。因此，需將彈性規(guī)制方法與我國(guó)制度稟賦相匹配，在實(shí)現(xiàn)以規(guī)制促發(fā)展的同時(shí)，也使其在法治框架內(nèi)進(jìn)行。（責(zé)任編輯：韓雅潔）