優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策，構(gòu)建“三位一體”扶貧體系

2019年3月16日，由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限公司聯(lián)合主辦的“中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（2019年第一季度）”報(bào)告會(huì)在中國(guó)人民大學(xué)舉行。

本次論壇的主題是“精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估”

北京師范大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)張琦，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)楊瑞龍，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)汪三貴，中國(guó)人民大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)劉鳳良，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席副所長(zhǎng)、中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限公司董事長(zhǎng)閆衍，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)鄭新業(yè)，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)黃雋，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員黃石松等專家學(xué)者出席了論壇。

論壇第一單元由中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)楊瑞龍主持。中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)鄭新業(yè)代表課題組發(fā)布了論壇主報(bào)告《精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估》。

報(bào)告提出，貧困是世界面臨的最重大挑戰(zhàn)之一?？茖W(xué)地消除貧困，尤其是基于效率提升、可持續(xù)且兼顧環(huán)境與氣候變化的消除貧困，是長(zhǎng)久以來(lái)民眾和政策制定者追求的目標(biāo)。改革開(kāi)放四十年來(lái)，中國(guó)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“奇跡”，同時(shí)創(chuàng)造了史無(wú)前例的減貧成就。但仍然有部分地區(qū)、部分人口處于貧困狀態(tài)。中央提出在2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全面脫貧，以實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)”的宏偉目標(biāo)。在此過(guò)程中，全面科學(xué)評(píng)估精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果，不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)，保證2020后不返貧是必要的，而且對(duì)國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有價(jià)值，甚至對(duì)短期的反衰退也是重要的。

報(bào)告發(fā)現(xiàn)，尚未脫貧人口的突出特征是地理位置偏僻，遠(yuǎn)離市場(chǎng)，家庭結(jié)構(gòu)老齡化、人力資本低，患病和殘疾家庭超過(guò)一半；基本生存條件有待提升，飲水困難、居住危房較多、生產(chǎn)性用電難以接入、醫(yī)療條件，教育條件較差等。貧困人口識(shí)別有待精準(zhǔn)，政策和公共物品提供的針對(duì)性有待加強(qiáng)。在此背景下，精準(zhǔn)扶貧提出精準(zhǔn)識(shí)別，因人因戶施策，因村提供公共物品，并將扶貧的思路從單一公平視角增加貧困戶收入，轉(zhuǎn)換為增長(zhǎng)、發(fā)展和波動(dòng)多重視角。以提升效率為核心的精準(zhǔn)扶貧政策不僅能提升公平，而且在新發(fā)展理念下是潛在的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，一定意義上還具有反經(jīng)濟(jì)衰退的功能。

報(bào)告主張，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能“涓滴”到所有貧困人口的這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從增長(zhǎng)、發(fā)展、波動(dòng)以及全球視角討論精準(zhǔn)扶貧的必要性和科學(xué)消除問(wèn)題，在梳理政策組合的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際主流的“大推動(dòng)和小規(guī)模局部改革”的減貧思路，在分析體制變化和財(cái)力的基礎(chǔ)上，討論我國(guó)政策的短期和長(zhǎng)期有效性，以及最困難人群的發(fā)展路徑。具體而言，本報(bào)告結(jié)合微觀實(shí)踐和中國(guó)貧困人口追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，在呈現(xiàn)中國(guó)貧困人口基本特征和致貧原因、基層政府精準(zhǔn)扶貧工作的具體實(shí)踐與探索創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上，回答五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：（1）精準(zhǔn)扶貧準(zhǔn)確度如何？（2）政策組合短期的減貧效果如何？（3）政策是否為長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供了條件？（4）減貧過(guò)程中的財(cái)政支持的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以及未來(lái)財(cái)力的需求有多大？（5）容易返貧的人群有哪些特征？本報(bào)告還提出了優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策的建議，探討中長(zhǎng)期扶貧政策應(yīng)思考的關(guān)鍵問(wèn)題。

報(bào)告發(fā)現(xiàn)，首先，在“精準(zhǔn)”方面，基層政府通過(guò)體制變革，有效實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)識(shí)別窮人，精準(zhǔn)識(shí)別個(gè)體需求和公共偏好。一是精準(zhǔn)識(shí)別窮人。2017年被清退的不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口比例達(dá)12.8%，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清退率高達(dá)40%以上。其中，被清退的主因是家中有外購(gòu)商品房或者自建豪華房屋，這部分家庭占總清退戶的比重為46%。二是精準(zhǔn)識(shí)別個(gè)體需求。注重因戶施策，指派幫扶人精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的致貧原因，并將貧困人口的脫貧需求同幫扶政策匹配起來(lái)。因病致貧的家庭可享受“五道防線”、“兩癌篩查”、免費(fèi)體檢、集中供養(yǎng)和兜底保障政策；因殘致貧的家庭可享受免費(fèi)婚檢和孕檢、產(chǎn)業(yè)扶貧政策；多重原因致貧的家庭可享受對(duì)應(yīng)的多項(xiàng)幫扶政策。三是精準(zhǔn)識(shí)別公共物品偏好。通過(guò)下派利益中立的駐村第一書(shū)記，既保證了村公共決策盡可能代表群眾利益，也發(fā)揮了基層干部的信息優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，巡查督查制度的設(shè)計(jì)進(jìn)一步保證了各扶貧項(xiàng)目的落實(shí)符合貧困人口利益。

其次，在政策組合及效果方面，精準(zhǔn)扶貧政策短期內(nèi)提高了要素的利用率，長(zhǎng)期內(nèi)有助于人力資本積累和要素生產(chǎn)率提升。短期內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、退耕還林等政策提高了貧困農(nóng)戶所占有的各類(lèi)存量農(nóng)林土地資源的利用率，使得農(nóng)戶生產(chǎn)性收入增長(zhǎng)了0.7倍；引進(jìn)扶貧車(chē)間、交通補(bǔ)貼計(jì)劃及公益崗位提供等政策增加了貧困人口的勞動(dòng)供給，勞動(dòng)適齡人口的平均工作時(shí)間從2014年2.8個(gè)月增加到2017年的4.6個(gè)月，工資收入增長(zhǎng)了2.2倍。長(zhǎng)期內(nèi)，按照多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、住房等均有顯著改善：道路通達(dá)率100%；水塘、文化廣場(chǎng)建設(shè)、衛(wèi)生安全設(shè)施投資力度加大，以2017年數(shù)據(jù)看，建檔立卡人口人均財(cái)政支出達(dá)6287.4元，接近建檔立人口人均純收入7486.49元；教育投資和救助覆蓋從幼兒園到大學(xué)階段的貧困學(xué)子，享受面向因病因殘致貧家庭的多個(gè)健康扶貧政策的貧困人口占比達(dá)24.28%。這將提升未來(lái)貧困地區(qū)在潛在生產(chǎn)率。

第三，財(cái)政支出方面，財(cái)政“大頭”支出基本完結(jié)，未來(lái)扶貧財(cái)政投入壓力將減小。精準(zhǔn)扶貧期間，扶貧資金投入規(guī)模大、增長(zhǎng)快，2014-2017年間的平均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到33.6%，以縣政府統(tǒng)計(jì)的扶貧資金臺(tái)賬看，建檔立卡人口相關(guān)財(cái)政投入達(dá)到3.59萬(wàn)元/人。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占總財(cái)政投入比例達(dá)63%，財(cái)政支出瞄準(zhǔn)持續(xù)投入壓力較小、未來(lái)長(zhǎng)期收益較大的項(xiàng)目?？傮w來(lái)看，經(jīng)過(guò)4年的持續(xù)大規(guī)模投入后，農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大幅提升，易地搬遷、危房改造、土地整理、安全飲水、文化廣場(chǎng)等投入較大的項(xiàng)目都已經(jīng)基本完成建設(shè)工作，基本預(yù)期未來(lái)財(cái)政投入壓力將會(huì)減小。

第四，返貧風(fēng)險(xiǎn)集中在因殘致貧的家庭。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達(dá)70%。這部分家庭普遍缺乏勞動(dòng)力、教育水平較低，其主要收入來(lái)源于政府的轉(zhuǎn)移性收入。一旦政府支出減少，這部分家庭將繼續(xù)陷入貧困，部分已脫貧的家庭可能返貧。

報(bào)告建議，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“體制—增長(zhǎng)要素—可持續(xù)發(fā)展”的“三位一體”扶貧體系，用以制定和完善長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的政策。具體建議如下：

第一，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧體制，在頂層設(shè)計(jì)中考慮基層的差異性。建議將現(xiàn)行的“四議兩公開(kāi)”工作法拓展為包含貧困戶評(píng)議在內(nèi)的“五議兩公開(kāi)”工作法，提高參與決策的貧困戶比例，同時(shí)設(shè)置專門(mén)供貧困戶表達(dá)訴求的民主評(píng)議階段，促進(jìn)村級(jí)公共物品提供與貧困戶需求之間的匹配程度。

第二，堅(jiān)持綠色發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，保護(hù)貧困家庭土地、林地等自然資產(chǎn)不被污染，有助于穩(wěn)定其農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和市場(chǎng)價(jià)格，促進(jìn)從業(yè)人員增收。加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的支持，促使部分貧困戶的農(nóng)業(yè)資本轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)資本進(jìn)而獲取租金和利潤(rùn)分紅，增加農(nóng)戶收入渠道。

第三，設(shè)計(jì)和推廣勞動(dòng)力激勵(lì)計(jì)劃，提高貧困戶勞動(dòng)供給。一是促進(jìn)大城市與貧困地區(qū)的幫扶對(duì)接，為貧困人口開(kāi)放生存和就業(yè)就會(huì)，同時(shí)貧困地區(qū)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制刺激有勞動(dòng)能力的貧困人口進(jìn)城務(wù)工，從而擺脫貧困；二是支持鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)并輔之以EITC補(bǔ)助計(jì)劃，進(jìn)一步增加貧困人口的勞動(dòng)參與率和勞動(dòng)時(shí)間，增加工資收入。

第四，從扶貧向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變，將貧困人口納入社會(huì)救助體系。將最窮的1%群體，如殘疾人、老人、兒童、病人等不具備或喪失勞動(dòng)能力的人群轉(zhuǎn)移給一般性的救助機(jī)構(gòu)。從這個(gè)意義上說(shuō)，可通過(guò)民政部的最低社會(huì)保障將這部分群體“兜住”。此外，“醫(yī)療體系五道防線”政策安排存有明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，建議用民政部的醫(yī)療救助制度部分替代。

第五，重視中長(zhǎng)期評(píng)估。在可持續(xù)發(fā)展框架下，精準(zhǔn)扶貧政策還通過(guò)人力資本投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑，為貧困戶中長(zhǎng)期發(fā)展提供條件，而這一效果究竟如何還需要研究機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期的評(píng)估。因?yàn)橐?018年出生的孩子來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧的人力資本效應(yīng)最快也要在2036年才能得到檢驗(yàn)；從農(nóng)戶和企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧中的基礎(chǔ)設(shè)施投資效果也需要一定的年份才可以檢驗(yàn)。

發(fā)布會(huì)第二單元由中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席副所長(zhǎng)、中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限公司董事長(zhǎng)閆衍主持，與會(huì)專家與嘉賓就宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行了深入探討和交流。