張學(xué)良 上海財經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院講席教授、創(chuàng)新團隊首席專家
打造現(xiàn)代化都市圈是發(fā)達國家城市的普遍做法，能夠放大城市群中心城市的輻射能力、加深中心城市與周邊中小城市的各方面聯(lián)系。近日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，強調(diào)“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段”。當(dāng)前和今后一個時期，我們要用改革的辦法和創(chuàng)新的精神，積極培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，從而更好優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
都市圈是區(qū)域發(fā)展格局的重要一環(huán)
當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展總體上顯示出“群帶”空間格局，由大城市及其周邊地區(qū)形成的都市圈正在逐漸成為城市群、經(jīng)濟帶上的重要支點。都市圈介于城市和城市群之間，是要素和資源突破行政邊界束縛、實現(xiàn)跨區(qū)域配置的又一空間尺度。與單個城市相比，都市圈一般由中心城市及周邊中小城市組成，具有緊密的經(jīng)濟聯(lián)系和人員往來，因此具有超越單個行政城市的資源配置能力和區(qū)域治理能力；與城市群相比，都市圈往往空間尺度相對較小、圈內(nèi)城市聯(lián)系更為緊密，區(qū)域經(jīng)濟的整體性和協(xié)調(diào)性也相對更高，因此可以說，都市圈是“城市—都市圈—城市群”空間尺度中的重要一環(huán)。
都市圈的形成伴隨著經(jīng)濟要素和資源從單個城市向更大空間范圍再配置的過程。按照市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，大城市一般由于具有更多的就業(yè)機會、更好的公共服務(wù)、更多樣化的商品、更大的消費市場等，從而能夠吸引大量勞動力、資本等進入，導(dǎo)致城市規(guī)模不斷擴大。而隨著大城市規(guī)模的進一步擴大，城市環(huán)境污染加劇、公共服務(wù)吃緊、資源承載力不足等“城市病”問題凸顯，對城市治理形成了較高要求，從而引發(fā)資源向外分散。
打造都市圈這個“強核”是城市群建設(shè)的重要基礎(chǔ)，有助于引領(lǐng)城市群發(fā)展。從紐約、東京等國際大都市所在的城市群發(fā)展經(jīng)驗來看，大都市聯(lián)合周邊中小城市共同建設(shè)是世界級城市群核心城市建設(shè)的重要內(nèi)容，一方面能夠滿足發(fā)展的空間需要，另一方面通過在更大范圍內(nèi)的空間資源配置，形成以大都市為核心，多層次、網(wǎng)絡(luò)化、功能互補的城市空間格局，從而增強大都市的經(jīng)濟輻射能力。
建設(shè)都市圈有助于提高政策精準性
中央提出，要繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準性，按照市場經(jīng)濟一般規(guī)律制定政策。《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，也指出要“進一步細化區(qū)域政策尺度”。加快以小尺度、相對精準、跨區(qū)域為主要特征的都市圈建設(shè)，有助于提高區(qū)域政策的精準性，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，都市圈是突破行政邊界的基本空間單元。在發(fā)展實踐當(dāng)中有不少城市問題，如城市綜合治理、產(chǎn)業(yè)功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施銜接等，需要進行跨區(qū)域協(xié)調(diào)解決，單純依靠行政區(qū)劃調(diào)整來化解跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題并不可持續(xù)，成本也相對較高。與城市群相比，都市圈是突破城市行政邊界、促進要素跨區(qū)域流動的更小空間單元，都市圈內(nèi)部中小城市受中心城市的輻射更大，城市間經(jīng)濟發(fā)展的同步性相對更高，城市合作協(xié)調(diào)成本也相對更小，因此便于中心城市與周邊城市之間突破行政邊界、實現(xiàn)跨區(qū)域合作。
第二，都市圈是實施區(qū)位導(dǎo)向性政策的重要空間單元。區(qū)域政策尺度的細化是區(qū)域政策精準性的一個重要體現(xiàn)。從發(fā)達國家城市管理經(jīng)驗來看，都市圈是區(qū)域政策制定和實施的重要空間單元，這是由于歐美和日本等國家的都市圈劃分一般以通勤量和就業(yè)水平為主要指標，能夠反映出地區(qū)人口集中程度以及“中心區(qū)域”和“外圍區(qū)域”的聯(lián)系強度，從而成為區(qū)域?qū)蛐哉咧贫ê蛯嵤┑幕締卧１热?，英國通勤區(qū)被廣泛用于引導(dǎo)區(qū)域投資、監(jiān)測勞動就業(yè)等。這對我國在都市圈的空間尺度上實施區(qū)域?qū)蛐哉呔哂兄匾膯⑹咀饔谩?/p>
第三，都市圈是城市群建設(shè)的基礎(chǔ)空間單元。當(dāng)前我國城市群發(fā)展存在階段性差異，京津冀、長三角、珠三角等成熟型城市群正處于打造世界級城市群的進程中，中西部及東北地區(qū)部分城市群則還處于形成和發(fā)展階段，城市間的經(jīng)濟聯(lián)系仍然較弱，一體化程度相對較低。《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》強調(diào)，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。具體而言，對于成熟型城市群而言，中心城市與周邊地區(qū)形成都市圈，有助于發(fā)揮中心城市的龍頭帶動作用，有利于促進城市群一體化發(fā)展；對于發(fā)展型和形成型城市群而言，加強區(qū)域大城市與周邊地區(qū)合作，建設(shè)若干都市圈，能夠率先實踐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為城市群的成長和壯大奠定基礎(chǔ)。
加快都市圈建設(shè)的三大著力點
培育和發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑，有助于增強城市群中心城市的輻射力和帶動作用，進而推動區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。為更好地提高區(qū)域政策的精準性、把都市圈打造成城市群建設(shè)的重要節(jié)點，還應(yīng)當(dāng)重視以下幾個方面：
第一，明確都市圈內(nèi)部城市、都市圈與城市群之間的關(guān)系。一方面，應(yīng)當(dāng)充分認識到，盡管資源向大城市集聚是客觀規(guī)律，但是都市圈建設(shè)不能繼續(xù)走中心城市無序蔓延的路子，而應(yīng)當(dāng)樹立區(qū)域整體的思維，以資源和要素為核心，通過城市間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工，發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，實現(xiàn)更大空間范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置；另一方面，應(yīng)強化分類指導(dǎo)，當(dāng)前我國城市群發(fā)展存在階段差異，都市圈作為城市群建設(shè)的重要基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)因地制宜推進都市圈建設(shè)，及時總結(jié)成功經(jīng)驗，推動都市圈建設(shè)成為城市群一體化發(fā)展的先行區(qū)。
第二，把都市圈打造成宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈。一方面，要加強都市圈城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，以此促進人口空間結(jié)構(gòu)的合理化和統(tǒng)一市場的形成，強化城鄉(xiāng)間教育、醫(yī)療以及勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌布局；同時促進城鄉(xiāng)間社會保障體系的有效銜接，打破社會保障體系的城鄉(xiāng)區(qū)域分割，將改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，增強廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感。另一方面，要強化文化軟實力在推動都市圈內(nèi)部融合發(fā)展中的作用，通過加強城市間人文交流來促進多元文化的交流融合，深入挖掘都市圈內(nèi)部城市共有的文化底蘊，打造地方特色明顯的都市圈文化品牌，提升廣大群眾的文化認同感和歸屬感，實現(xiàn)都市圈經(jīng)濟建設(shè)與人文建設(shè)的共同發(fā)展，從而推動都市圈人文精神內(nèi)涵的提升。
第三，多方探索都市圈建設(shè)的具體路徑。一是加快都市圈范圍的準確、科學(xué)界定，在都市圈中心城市1小時通勤圈的基礎(chǔ)上，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐，高起點、高標準、高質(zhì)量進行都市圈數(shù)據(jù)集成平臺建設(shè)，為當(dāng)前及未來都市圈的建設(shè)和評估提供科學(xué)依據(jù)；二是出臺都市圈規(guī)劃，明確各都市圈建設(shè)目標、城市定位、主要建設(shè)內(nèi)容以及發(fā)展目標，可考慮選擇條件較好的都市圈制定相關(guān)規(guī)劃并上升為國家級規(guī)劃，起到示范引領(lǐng)作用；三是加強科學(xué)評估，建立健全第三方評估機制，不斷跟蹤都市圈建設(shè)狀況，及時修正都市圈建設(shè)中出現(xiàn)的問題。