張國(guó)寶 國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任，國(guó)家能源局局長(zhǎng)，2011年后任中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心副理事長(zhǎng)，清華大學(xué)教授、低碳實(shí)驗(yàn)室主任。本文選自人民出版社2018年9月出版的《篳路藍(lán)縷——世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》
上海浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，繼深圳特區(qū)設(shè)立之后的又一個(gè)重大戰(zhàn)略決策。歷史已經(jīng)證明實(shí)施浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰(zhàn)略的正確性，它使上海的發(fā)展邁入一個(gè)新階段，為國(guó)家作出了重大貢獻(xiàn)，同時(shí)帶動(dòng)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶乃至全國(guó)改革開(kāi)放工作。
上海的發(fā)展、浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放需要建設(shè)一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，包括機(jī)場(chǎng)、深水港、電站、過(guò)江通道、高鐵車(chē)站等。這些重大工程的建設(shè)有力地保障了浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放和上海的經(jīng)濟(jì)騰飛。但是在這些重大項(xiàng)目的決策過(guò)程中，地方與部門(mén)、部門(mén)與部門(mén)、地方與中央之間，從不同的角度思考問(wèn)題，最初的方案難免不盡一致。可喜的是，上海市在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，從大局出發(fā)，不僅從上海的角度出發(fā)，更從全國(guó)的規(guī)劃布局出發(fā)，最終都達(dá)成了統(tǒng)一的意見(jiàn)?，F(xiàn)在回首這些爭(zhēng)論、決策和全局的思考，給我們留下了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
過(guò)江通道路由的決定
崇明島是我國(guó)繼臺(tái)灣島、海南島之后的第三大島。建設(shè)到崇明島的過(guò)江通道，繼而再到蘇北，是我國(guó)沿海高速公路大通道的一個(gè)組成部分。
最初通往崇明島的過(guò)江通道，有東、中、西三個(gè)方案。當(dāng)時(shí)，江蘇已經(jīng)向國(guó)家計(jì)委上報(bào)并獲批建設(shè)蘇通長(zhǎng)江大橋，連接毗鄰上海的常熟與長(zhǎng)江北岸的南通。上海市最初考慮通往崇明島的過(guò)江通道方案以緊鄰蘇通長(zhǎng)江大橋的西方案為主，但是如果按此路由建設(shè)過(guò)江通道，距離蘇通長(zhǎng)江大橋太近，兩者相距只有40公里左右。而在長(zhǎng)江上，蘇通長(zhǎng)江大橋和江陰長(zhǎng)江大橋的橋間距離約90公里；江陰長(zhǎng)江大橋到潤(rùn)揚(yáng)長(zhǎng)江大橋的橋間距離也是約90公里；潤(rùn)揚(yáng)長(zhǎng)江大橋到南京長(zhǎng)江大橋的橋間距離也約90公里。如果按西方案建設(shè)過(guò)江通道，從全局看顯得不夠協(xié)調(diào)。因此，我們強(qiáng)烈建議，上海市應(yīng)主要考慮按東方案建設(shè)通往崇明島的過(guò)江通道，即從外高橋通過(guò)江底隧道先到長(zhǎng)興島，這一段是長(zhǎng)江的主航道，再?gòu)拈L(zhǎng)興島以橋梁方式到達(dá)崇明島，與島內(nèi)公路相連接。
從崇明島到南通也同樣有東、中、西三個(gè)方案。按此路由建設(shè)，有隧有橋。全部通道的距離比西方案當(dāng)然要長(zhǎng)，工程的造價(jià)也會(huì)高。
但是按此方案到蘇通長(zhǎng)江大橋的距離約90公里，與前面所述的長(zhǎng)江上各橋梁之間的距離比較協(xié)調(diào)，今后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還可以考慮加密過(guò)江通道。上海市委、市政府從全國(guó)規(guī)劃大局出發(fā)，最終確定采用東方案建設(shè)通往崇明島和蘇北的過(guò)江通道。
西氣東輸天然氣管道進(jìn)入上海行政區(qū)劃后的管道路由
西氣東輸天然氣管道進(jìn)入上海市的第一站是白鶴鎮(zhèn)，但當(dāng)時(shí)中石油的有關(guān)負(fù)責(zé)人向我反映，白鶴鎮(zhèn)處于上海市邊緣，那里有許多老舊倉(cāng)庫(kù)和棚戶區(qū)，上海市給出的天然氣管道路由要經(jīng)過(guò)這些倉(cāng)庫(kù)和棚戶區(qū)，會(huì)使拆遷的工作量很大，將大大增加管道建設(shè)的成本。他們甚至懷疑上海市讓管道走這樣密集的需拆遷的區(qū)域是否是趁機(jī)向管道公司轉(zhuǎn)嫁拆遷成本。我如實(shí)地向上海市領(lǐng)導(dǎo)反映了中石油方面的意見(jiàn)，上海市領(lǐng)導(dǎo)不爭(zhēng)議、不討價(jià)還價(jià)，立即與中石油協(xié)商，確定了一個(gè)雙方都能夠接受的進(jìn)入上海市區(qū)域的管道走向方案，使得西氣東輸管道建設(shè)進(jìn)度沒(méi)有耽誤，順利建成。
京滬高鐵上海火車(chē)站站址的選擇
由于當(dāng)時(shí)存在高速列車(chē)是采用輪軌還是磁懸浮技術(shù)的爭(zhēng)議，最終還是確定京滬高鐵采用輪軌方案，只在上海建成了從龍陽(yáng)路到浦東機(jī)場(chǎng)約30公里的一段磁懸浮線路。這段磁懸浮線路顯得太短，所以曾有領(lǐng)導(dǎo)同志設(shè)想，能否用磁懸浮線路把上海和杭州這兩個(gè)大城市連接起來(lái)。為了給滬杭之間采用什么技術(shù)建設(shè)高鐵留下今后討論的余地，在2004年1月通過(guò)的第一個(gè)鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃中，上海和杭州之間是開(kāi)了“天窗”的，沒(méi)有將京滬和杭甬這兩條高鐵之間的連接段標(biāo)明采用什么方案建設(shè)。
鐵道部的意見(jiàn)一直是堅(jiān)持全國(guó)高速路網(wǎng)都采用輪軌建設(shè)。他們擔(dān)心今后把這段重要的路由甩在外面，所以把京滬高鐵上海站的站址選在七寶鎮(zhèn)，這樣下一步建設(shè)從上海到杭州的輪軌高鐵線路會(huì)比較平順。但是七寶鎮(zhèn)和上海其他交通設(shè)施，如機(jī)場(chǎng)、地鐵等距離較遠(yuǎn)，不易形成綜合交通樞紐。上海市的意見(jiàn)是在虹橋建設(shè)交通樞紐，這樣虹橋地區(qū)既有機(jī)場(chǎng)、地鐵、路面交通，還有京滬高鐵終點(diǎn)站，可以形成一個(gè)立體的交通樞紐。在這一點(diǎn)上，鐵道部和上海市的意見(jiàn)相左。鐵道部認(rèn)為，如果京滬高鐵終點(diǎn)站放在虹橋，將來(lái)高鐵延伸到杭州，就要又進(jìn)來(lái)又出去，路由不平順、不方便。上海市考慮問(wèn)題的角度不同，時(shí)任上海市副市長(zhǎng)楊雄同志專程到北京來(lái)向我報(bào)告了上海市的想法。后來(lái)經(jīng)過(guò)艱苦的工作，我和上海市終于說(shuō)服了鐵道部，將京滬高鐵上海站選在了虹橋。
上海軌道交通明珠線車(chē)輛的生產(chǎn)點(diǎn)問(wèn)題
隨著上海的發(fā)展，城市軌道交通的作用顯得越來(lái)越重要。上海市認(rèn)識(shí)到，作為中國(guó)最大的工商業(yè)城市，軌道交通車(chē)輛將會(huì)有很大的需求，是一個(gè)很大的市場(chǎng)。為了發(fā)展上海市的產(chǎn)業(yè)，上海市的制造部門(mén)希望能夠在上海電氣集團(tuán)已有的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)軌道交通車(chē)輛生產(chǎn)廠，以后上海需要的軌道交通車(chē)輛就由該廠生產(chǎn)提供。當(dāng)時(shí)分管工業(yè)的上海市副市長(zhǎng)蔣以任同志帶領(lǐng)上海電氣集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)到北京來(lái)向我反映上海市的訴求。
可是，當(dāng)時(shí)從全國(guó)的情況看，類似有上海這樣訴求的大城市還有北京、廣州、大連等地，他們也都希望在自己的城市建設(shè)新的軌道交通車(chē)輛生產(chǎn)廠。另外，原鐵道部系統(tǒng)有分布在全國(guó)各地的多家車(chē)輛生產(chǎn)廠，如果每個(gè)大城市都去搞軌道交通車(chē)輛生產(chǎn)廠，今后各城市的車(chē)輛都用本地生產(chǎn)的，不僅市場(chǎng)僅限于本地，不能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，又會(huì)割裂全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)有序的統(tǒng)一市場(chǎng)。因此，當(dāng)時(shí)我的想法是不鋪新攤子，利用已有的鐵路機(jī)車(chē)車(chē)輛廠來(lái)生產(chǎn)城市軌道交通車(chē)輛。當(dāng)時(shí)在全國(guó)比較有實(shí)力的車(chē)輛制造廠有長(zhǎng)春客車(chē)廠、青島四方機(jī)車(chē)車(chē)輛廠、株洲車(chē)輛廠和南京浦鎮(zhèn)車(chē)輛廠，足以為全國(guó)大城市提供城市軌道交通車(chē)輛，形成一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
我先后說(shuō)服了北京、廣州、大連等城市放棄新建城市軌道交通車(chē)輛廠的想法，而在以上鐵路機(jī)車(chē)車(chē)輛廠中招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選用。南京浦鎮(zhèn)車(chē)輛廠就在上海附近，應(yīng)該充分利用南京浦鎮(zhèn)車(chē)輛廠已有的條件，而其他軌道交通上需要配套的產(chǎn)品，如列車(chē)空調(diào)器、電器產(chǎn)品等，盡可能利用上海已有的工業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮上海市的作用。盡管這個(gè)想法沒(méi)能滿足上海市的愿望，但上海市顧全大局，采取了和南京浦鎮(zhèn)車(chē)輛廠合作的方案，沒(méi)有堅(jiān)持在上海生產(chǎn)車(chē)輛。上海明珠線開(kāi)通后首次運(yùn)營(yíng)，副市長(zhǎng)韓正同志還特意邀請(qǐng)我和他同乘一節(jié)車(chē)廂，參加了首運(yùn)儀式。
上海汽車(chē)公司和南京汽車(chē)制造廠合并重組
南京汽車(chē)制造廠曾是中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的骨干企業(yè)。中國(guó)汽車(chē)工業(yè)總公司成立后，南京汽車(chē)制造廠還是中國(guó)汽車(chē)工業(yè)總公司的直屬企業(yè)，而上海汽車(chē)公司屬于上海市的地方企業(yè)。改革開(kāi)放后，上海汽車(chē)公司發(fā)展迅速，這兩個(gè)地理位置接近的汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)各自布置配套零部件體系，顯得分散重復(fù)，沒(méi)有形成規(guī)模效應(yīng)。在鑄件生產(chǎn)上，南京汽車(chē)制造廠計(jì)劃在南京市邁皋橋建設(shè)一個(gè)新的鑄件生產(chǎn)廠，而上海汽車(chē)公司也準(zhǔn)備在上海市市郊建設(shè)一個(gè)新的鑄件廠。此事引起了時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任曾培炎同志的關(guān)注。曾培炎同志親自協(xié)調(diào)，希望上海和南京兩個(gè)汽車(chē)制造廠共同投資建設(shè)一個(gè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的鑄件生產(chǎn)廠，廠址就選在兩地之間——發(fā)展空間較大的鎮(zhèn)江。這件事現(xiàn)在看來(lái)似乎簡(jiǎn)單，但在當(dāng)時(shí)地方各自為政的情況下，捏在一起還真不容易。在曾培炎同志的親自推動(dòng)下，最終兩地政府和企業(yè)都同意，共同在鎮(zhèn)江投資一個(gè)現(xiàn)代化、量產(chǎn)規(guī)?；蔫T件生產(chǎn)廠，引進(jìn)當(dāng)時(shí)世界上最先進(jìn)的意大利泰克西鑄件生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)，共同投資組建了華東泰克西汽車(chē)鑄造有限公司。這件事現(xiàn)在回顧起來(lái)做得十分正確。
后來(lái)又發(fā)生一件事。英國(guó)老牌汽車(chē)公司羅孚汽車(chē)公司瀕臨破產(chǎn)時(shí)，上海汽車(chē)公司購(gòu)買(mǎi)了羅孚公司的產(chǎn)品技術(shù)專利。后來(lái)羅孚公司又準(zhǔn)備出售其生產(chǎn)資產(chǎn)時(shí)，南京汽車(chē)制造廠和上海汽車(chē)公司都去英國(guó)競(jìng)購(gòu)，結(jié)果南京汽車(chē)制造廠捷足先登，拆回了羅孚汽車(chē)公司的生產(chǎn)設(shè)備。實(shí)際上，由于內(nèi)斗，兩家的引進(jìn)都不完整。隨著我國(guó)汽車(chē)工業(yè)的發(fā)展，國(guó)家計(jì)委希望這兩個(gè)地理位置接近的汽車(chē)制造企業(yè)能夠合并重組為一家汽車(chē)企業(yè)，并且共同規(guī)劃分工生產(chǎn)引進(jìn)的羅孚汽車(chē)，也就是現(xiàn)在的榮威和名爵汽車(chē)。這件事在南京汽車(chē)制造廠的阻力很大，他們覺(jué)得自己是被上海汽車(chē)公司兼并了，感情上難以接受。最終在曾培炎同志和國(guó)家計(jì)委的協(xié)調(diào)下，加上兩個(gè)地方政府的支持，兩家企業(yè)合并成了一家汽車(chē)制造公司，南京汽車(chē)制造廠整體并入上海汽車(chē)公司，在榮威和名爵汽車(chē)的生產(chǎn)上也發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，做了合理分工配置。這個(gè)曾經(jīng)中國(guó)最大汽車(chē)兼并重組項(xiàng)目即使在今天來(lái)看，也是一個(gè)大動(dòng)作。
當(dāng)時(shí)從上到下有不同看法，難度和阻力可想而知。好在在國(guó)家計(jì)委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，上海市和江蘇省、南京市政府都能從全局出發(fā)，從組織機(jī)構(gòu)上、人事安排上做了重大調(diào)整。如今，南京汽車(chē)制造廠發(fā)展得很好，可以說(shuō)在全國(guó)也是一個(gè)非常成功的汽車(chē)工業(yè)合并重組案例。
長(zhǎng)興島岸線的分配
隨著造船工業(yè)向大型化發(fā)展，原來(lái)主要部署在黃浦江岸邊的江南造船廠、滬東造船廠等企業(yè)需要從黃浦江畔搬遷到長(zhǎng)江沿岸去發(fā)展，江南造船廠在外高橋率先建設(shè)了外高橋船廠。后來(lái)上海申辦世博會(huì)成功，促使江南造船廠要盡快整體搬遷，原老廠場(chǎng)地作為世博會(huì)場(chǎng)館。
當(dāng)時(shí)船舶工業(yè)集團(tuán)（江南造船廠母公司）看好的位置是長(zhǎng)興島，但是長(zhǎng)興島的岸線資源有限，長(zhǎng)度總計(jì)也就8 公里左右。而且除了造船工業(yè)以外，其他的一些企業(yè)也都看好長(zhǎng)興島的岸線資源。在船舶工業(yè)集團(tuán)之前，振華港機(jī)和中海集團(tuán)兩個(gè)企業(yè)已經(jīng)在長(zhǎng)興島占有了一部分岸線。當(dāng)時(shí)我希望船舶工業(yè)集團(tuán)抓住有利時(shí)機(jī)，盡早跳出黃浦江到長(zhǎng)江岸線去發(fā)展。所以我找到上海市發(fā)改委主任蔣應(yīng)時(shí)，希望他將長(zhǎng)興島的岸線全部留給上海的船舶工業(yè)集團(tuán)企業(yè)，爭(zhēng)取把江南造船廠和滬東造船廠都遷往長(zhǎng)興島，在長(zhǎng)興島建設(shè)大船塢。但是，由于長(zhǎng)興島有限的岸線，許多企業(yè)都在爭(zhēng)搶，不僅有作為央企的船舶工業(yè)集團(tuán)，也有上海的地方企業(yè)。最終，上海市將除了原有已經(jīng)被占用的兩小段岸線留給振華港機(jī)等兩個(gè)企業(yè)外，其余的岸線都給了船舶工業(yè)集團(tuán)，這才使得今天上海的船舶工業(yè)集團(tuán)可以生產(chǎn)高技術(shù)含量的LNG 運(yùn)輸船和深水鉆井平臺(tái)，并為建設(shè)強(qiáng)大的海軍提供裝備保障。
洋山深水港建設(shè)中的幾個(gè)問(wèn)題
受長(zhǎng)江口攔門(mén)沙的影響，作為中國(guó)最大的港口城市、中國(guó)最大的工商業(yè)城市，上海卻一直受困于沒(méi)有一個(gè)大型深水碼頭。幾屆上海市委、市政府都在研究如何建設(shè)深水碼頭的問(wèn)題，設(shè)想過(guò)多種方案，但是都不能解決上海市所需的深水碼頭問(wèn)題。最后，上海市經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，決定利用浙江省舟山群島中崎嶇列島中的兩個(gè)小島——大小洋山島來(lái)建設(shè)深水碼頭。大小洋山島間的水道最深達(dá)90 米，是建設(shè)深水集裝箱碼頭的良好港址。由于洋山深水集裝箱碼頭的建設(shè)，上海已經(jīng)成為世界上集裝箱吞吐量最大的港口?，F(xiàn)在回過(guò)頭看，建設(shè)洋山深水港是十分正確的，極具戰(zhàn)略眼光?？墒?，洋山深水港的建設(shè)在當(dāng)年決策過(guò)程中卻爭(zhēng)議很大。當(dāng)時(shí)交通部認(rèn)為應(yīng)該治理長(zhǎng)江口，打開(kāi)影響船舶進(jìn)入的攔門(mén)沙，后來(lái)也曾提出過(guò)在外高橋五號(hào)溝建設(shè)深水港口。是建設(shè)洋山深水港還是打通影響長(zhǎng)江航運(yùn)的攔門(mén)沙，意見(jiàn)不能統(tǒng)一。為了推進(jìn)上海深水港的建設(shè)，同時(shí)改善長(zhǎng)江航運(yùn)，國(guó)家發(fā)改委決定這兩個(gè)項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行。
建設(shè)疏浚長(zhǎng)江口，打通攔門(mén)沙約需30 億元，國(guó)家決定負(fù)責(zé)投資的大頭，剩余部分由上海市和江蘇省分?jǐn)偅虾Ｊ谐袚?dān)較多一點(diǎn)投資。為了使洋山深水港建設(shè)盡快得到批準(zhǔn)，上海市同意在國(guó)家投資以外承擔(dān)較多一點(diǎn)的投資，終于解決了影響洋山港審批的一個(gè)障礙。
洋山深水港到上海臨港距離較遠(yuǎn)，必須建設(shè)一座長(zhǎng)約30公里的跨海大橋來(lái)運(yùn)送集裝箱。這座東海大橋當(dāng)時(shí)是全國(guó)最長(zhǎng)的海上橋梁，需要的投資不少。按照當(dāng)時(shí)解決資金的思路，一是向國(guó)家要一點(diǎn)；二是貸款，貸款建橋，收費(fèi)還貸。也就是說(shuō)，對(duì)每個(gè)經(jīng)過(guò)該大橋的集裝箱要收取一定的費(fèi)用，用于歸還貸款。但是如果采取這種辦法，會(huì)使在洋山港裝卸的集裝箱成本提高，影響貨主在洋山港裝卸集裝箱的積極性。為了解決這一難題，時(shí)任中共上海市委書(shū)記黃菊同志拍板決定東海大橋的全部投資由上海市出，并且今后對(duì)集裝箱不收過(guò)橋費(fèi)，自由通行。這個(gè)決策也是洋山港得以繁榮的重要因素。
重大工程項(xiàng)目是百年大計(jì)，必須科學(xué)論證，同時(shí)也必須有大局意識(shí)、全局意識(shí)，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。