胡彩梅 中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所
3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興”。表明國(guó)家將進(jìn)一步為建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)劑松綁。這一機(jī)制創(chuàng)新具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，一方面為精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興提供了重要的資金支持，另一方面為大城市提供了寶貴的建設(shè)用地指標(biāo)，從而有效促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。
一、建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制重大突破
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少等目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)不是新生事物，但是流轉(zhuǎn)范圍卻長(zhǎng)期被限定在縣域之內(nèi)。早在上世紀(jì)90年代，一些地區(qū)就開(kāi)始探索建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法。如1998年浙江省為了推動(dòng)農(nóng)村土地整理提出了土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建設(shè)用地指標(biāo)。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，但是規(guī)定不能跨區(qū)縣（市）置換建設(shè)用地指標(biāo)。
近幾年，隨著精準(zhǔn)扶貧的開(kāi)展，建設(shè)用地跨區(qū)域交易制度逐漸松綁。2016年，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。2017年，國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》提出拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，允許增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)擴(kuò)展到東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省份之間。此次，政府工作報(bào)告中提出建立跨省域調(diào)劑機(jī)制，沒(méi)有進(jìn)一步限定對(duì)口支援省份，意味著建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)將實(shí)現(xiàn)在省域間自由流轉(zhuǎn)的重大突破。
二、跨省域流轉(zhuǎn)機(jī)制助力精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)
精準(zhǔn)脫貧是推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的重要手段。十八大以來(lái)，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，截止到2017年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬(wàn)人減少至3046萬(wàn)人，累計(jì)減少6853萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。根據(jù)政府工作報(bào)告，未來(lái)精準(zhǔn)脫貧仍然是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。
資金是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重要保障。政府工作報(bào)告指出，中央財(cái)政五年投入專項(xiàng)扶貧資金2800多億元。2017年底，時(shí)任國(guó)土資源部總督察辦副主任的孫雪冬曾表示2012年以來(lái)增減掛鉤收益返還農(nóng)村資金的總額達(dá)到了2753億元。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑將為精準(zhǔn)脫貧提供重要的資金支持。
我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)緊張，而中西部貧困地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)用不完。貧困地區(qū)整理出來(lái)的用地指標(biāo)如果在省內(nèi)流轉(zhuǎn)，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。通過(guò)跨省域調(diào)劑將大幅提升中西部貧困地區(qū)用地指標(biāo)的價(jià)值。2017年12月28日，四川省樂(lè)山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，成為深度貧困地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)跨省交易實(shí)施以來(lái)的第一個(gè)成功案例。此次，雙方簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，畝均價(jià)格72萬(wàn)元，建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)大幅溢價(jià)。顯然，建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制為貧困地區(qū)發(fā)展提供了重要的資金來(lái)源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了有力的資金支撐。
三、跨省域流轉(zhuǎn)機(jī)制緩解大城市用地緊張
當(dāng)前，是我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化的階段。根據(jù)政府工作報(bào)告五年來(lái)城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.5%, 8000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。并且2018年再進(jìn)城落戶1300萬(wàn)人，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
由于大城市在經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療、教育、公共設(shè)施等各種社會(huì)資源方面具有吸引人口流入的天然優(yōu)勢(shì)，所以人口不斷向大城市集聚。從世界范圍來(lái)看這種趨勢(shì)從未停止，特大城市的數(shù)量和規(guī)模不斷增長(zhǎng)，小城市的比重則逐漸減少。我國(guó)的客觀趨勢(shì)也是如此，盡管一直限制人口向大城市集中，但是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量的人口流動(dòng)到了幾大城市群的核心城市。根據(jù)百度發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年度人口吸引力排名前10的城市全部集中在珠三角、長(zhǎng)三角、成渝、京津冀四大城市群，其中深圳位列城市吸引力榜單之首，廣州、北京、上海、東莞分列二至五位。并且2017年以來(lái)，眾多一、二線城市不斷出臺(tái)相關(guān)政策吸引人口流入，人口向大城市集聚的趨勢(shì)短期內(nèi)不會(huì)改變。
但是，在大城市發(fā)展過(guò)程中卻得不到與其人口規(guī)模相匹配的建設(shè)用地指標(biāo)。隨著人口的不斷流入，建設(shè)用地指標(biāo)不足成為導(dǎo)致房?jī)r(jià)大幅上漲的重要因素。通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑，將從供給側(cè)加大供應(yīng)，有效緩解大城市所面臨的建設(shè)用地指標(biāo)緊張問(wèn)題，為抑制房?jī)r(jià)提供新途徑。
四、建立良好的機(jī)制保障實(shí)施
建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制能夠有效推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，但是也要看到跨省域調(diào)劑的監(jiān)管更加復(fù)雜，必須采取相應(yīng)措施防范耕地流失、耕地質(zhì)量下降、破壞生態(tài)等潛在風(fēng)險(xiǎn)。
首先，建立全國(guó)統(tǒng)一的交易平臺(tái)和配套制度體系，保障建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流通按照市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行。
其次，加強(qiáng)建設(shè)用地復(fù)墾和驗(yàn)收的監(jiān)管，確保耕地的數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降。
再次，嚴(yán)格執(zhí)行大城市的生態(tài)紅線，保持城市的合理開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，確保建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)劑不觸及生態(tài)紅線，不影響生態(tài)環(huán)境。