甄學(xué)軍 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院研究部
3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據(jù)該方案，國務(wù)院將組建應(yīng)急管理部?？梢哉f，這是我國建國以來力度最大的一次應(yīng)急管理改革。
從“九龍治水”到“五指并一拳”
根據(jù)方案，將國家安監(jiān)總局、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮怒、國家減災(zāi)委、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部等13個部門的相關(guān)職能予以整合，組建全新的應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。
中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。同時，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。
改革方案提出組建專門的應(yīng)急管理部門意味著我國的災(zāi)害管理將實現(xiàn)常態(tài)化，整合多部門職責(zé)、由頂層機構(gòu)來管理則可以使災(zāi)害應(yīng)對措施更為全面。至此，公共安全領(lǐng)域“九龍治水，單兵出擊”的困局將得以最終破除，各方應(yīng)急力量將“五指并一拳”，形成有效合力。
應(yīng)急力量的集中、統(tǒng)一和整合，符合國際發(fā)展趨勢
從世界范圍來看，很多國家，特別是災(zāi)難、災(zāi)害高發(fā)的國家，在推動應(yīng)急管理改革時，政府頂層部門往往會設(shè)立綜合性很強的應(yīng)急管理機構(gòu)，將這些部門與應(yīng)急救災(zāi)相關(guān)職能整合起來就可以統(tǒng)一應(yīng)對。以美國為例，眾所周知，美國的應(yīng)急管理能力在全世界首屈一指，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局即整合了中央到地方的救災(zāi)體系，該部門經(jīng)過多次實踐之后，最終從分散走向集中。2003年，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局成為了美國國家安全部的直屬部門。該局建立了一個統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系，一遇重大災(zāi)害即可迅速動員一切資源，在第一時間內(nèi)進(jìn)行支援工作，將災(zāi)情損失降到最低。我國是全世界自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，我們應(yīng)該建成國際最先進(jìn)的應(yīng)急管理體系。
與發(fā)達(dá)國家相比，我國的應(yīng)急管理體系還很落后，各個部門的職能既重疊交叉又有空白地帶，原有機構(gòu)設(shè)置已經(jīng)很不適應(yīng)需要，因此組建國家層面的應(yīng)急管理部很有必要。
應(yīng)急力量的整合，有利于我國應(yīng)急救援體系走向?qū)I(yè)化
我國應(yīng)急建設(shè)發(fā)展較晚，始于2003年的“非典”時期。2006年，鑒于“非典”中的經(jīng)驗，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。國務(wù)院應(yīng)急辦的主要職責(zé)包括承擔(dān)國務(wù)院總值班工作，辦理向國務(wù)院報送的經(jīng)濟重要事項，督促落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示、指示，協(xié)調(diào)和督促檢查各省（市、區(qū)）人民政府、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作等。然而，國務(wù)院應(yīng)急辦只是一個傳達(dá)信息、協(xié)調(diào)各部門的辦公室，沒有直接指揮應(yīng)急力量的職能。應(yīng)急力量仍然分散在各個部門、委員會。但是，很多災(zāi)害并非單一存在。事實上，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，生產(chǎn)安全也極有可能受到影響，減災(zāi)委、武警、安監(jiān)、醫(yī)療等各個部門都必須去現(xiàn)場，分散的力量最終仍然需要國務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。新組建應(yīng)急管理部有利于公共安全事件的統(tǒng)一指揮應(yīng)對、協(xié)調(diào)處理和專業(yè)人才隊伍建設(shè)。
公共安全，茲事體大，新組建的應(yīng)急管理部任重道遠(yuǎn)
我國災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，很多災(zāi)害事故又有著復(fù)合成因、牽涉方面眾多，把生產(chǎn)事故、火災(zāi)、地震、水旱災(zāi)害等綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，從健全公共安全體系出發(fā)，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，進(jìn)而提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，提升應(yīng)急管理的靈敏度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必須。秉持“問題導(dǎo)向”，通過著眼于引領(lǐng)社會發(fā)展的具有科學(xué)性、前瞻性的制度設(shè)計，不僅精簡了機構(gòu)，同時也打破了靠聯(lián)席會議或臨時機構(gòu)的既有救災(zāi)跨部門協(xié)調(diào)格局，減少了應(yīng)急資源儲備和裝備的重復(fù)建設(shè)，使應(yīng)急資源得以共享和靈活調(diào)配。
同時，還應(yīng)看到，由于應(yīng)急管理的復(fù)雜性和專業(yè)性，改革有大量的基礎(chǔ)性工作要做，需要穩(wěn)步推進(jìn)。一是各個部門都有獨立的法律規(guī)范，這些法律法規(guī)又涉及眾多規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)行整合是一件非常復(fù)雜的工作。二是各個部門都有既定的工作運行機制，對于這樣一個重大的機構(gòu)改革，被合并的部門在心理上、實踐上的需要快速準(zhǔn)備，另外，改革還會涉及工作機制和相關(guān)人事變動的問題。三是此次機構(gòu)調(diào)整更多強化了事中和事后監(jiān)管，比如事中強調(diào)事故的響應(yīng)、救援和處置等，將傷亡損失最小化;事后強調(diào)恢復(fù)、保險等等，但是其他經(jīng)濟活動不同，安全問題關(guān)乎民眾生命財產(chǎn)安全、社會穩(wěn)定，茲事體大，在強化事中和事后監(jiān)管的同時，事前的預(yù)防也不能放松和削弱。
無論如何，面對公共安全事件，最重要的就是要解決統(tǒng)一指揮和聯(lián)合響應(yīng)的問題。組建這樣一個綜合性應(yīng)急管理部門，體現(xiàn)了“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，是國家治理體系和治理能力的又一次升級。