鄭宇劼 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院智庫研究與信息部
個稅問題直接關(guān)系公眾切身感受，在歷屆“兩會”上都備受關(guān)注，自2011年個稅起征點調(diào)整之后，七年來不斷有提案呼呼提高個稅起征點。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中表示“要提高個人所得稅起征點”，過去5年來，中國居民收入年均增長7.4%，但是個稅起征點卻始終停留在七年前的3500元上是顯然不合理的，應該說提高起征點是順應民意的大好事。公眾對稅收政策調(diào)整的關(guān)注度普遍提高，背后折射出國民納稅人意識日益增強。
早在2014年財稅改革全面啟動之初，財政部就提出了六大稅制改革目標，分別是營業(yè)稅改增值稅、資源稅、消費稅、環(huán)境稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅。其中，個人所得稅被認為是最難啃的“硬骨頭”之一，難度僅次于房產(chǎn)稅。目前，前四個稅種改革已經(jīng)取得相當進展，確實已經(jīng)到了將研討多年的個人所得稅和房產(chǎn)稅改革逐步落地實施的時候了。
個人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平的重要渠道，“高收入者多繳、低收入者少繳或不繳”才能體現(xiàn)納稅公平。客觀的說，如果僅僅是提高起征點，在現(xiàn)行的稅率結(jié)構(gòu)下，其收入分配調(diào)節(jié)效果可能是反向的。例如，假設(shè)個稅起征點調(diào)整到1萬元，月收入7000元的群體可以減稅90元，而月收入2萬元的群體減稅將達1400元，也就是說起征點越高，高收入階層享受的降稅優(yōu)惠也越高。
我們也很高興地看到，財政部在隨后的“財稅改革和財政工作記者會”上，不僅解讀回應了起征點調(diào)整、專項扣除政策，更提出“改革完善個人所得稅征稅的模式，建立起綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅稅制”。那么新稅制重點要解決那些問題？后續(xù)會推進哪些改革，又會對千家萬戶產(chǎn)生哪些影響？
目前中國對個人所得稅制實施“分類征收”稅制，即將個人所得按照工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬、利息股息紅利、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營等等不同來源渠道劃分為11類所得，每個類型分別采取相應征收模式，稅率、累進級距、扣除標準有所區(qū)別，例如公眾熟悉的工資薪金在扣除3500元免除額后，實施7級累進稅率，最低稅率3%，邊際稅率45%，對勞務(wù)報酬實施3級累進稅率，最低稅率20%，邊際稅率40%，對稿酬采用比例稅率，實際稅率為14%，在稅收征管上以代扣代繳為主要申報方式。這種稅制具有簡單易于征收的特點，征稅成本較低，征收效率較高，比較符合改革開放初期階段的國情，但在我國逐步邁向中高收入階段，這種“一刀切”的分類稅制已經(jīng)顯現(xiàn)出許多不相適應的問題，突出表現(xiàn)在幾個方面：
一是收入分配調(diào)節(jié)功能有限。近年來個稅雖然增長較快，但是五年來個稅在總稅收的比重僅為7%，而且三十年來幾乎徘徊在5-7%之間，占GDP的比重不到1.5%。當前的個稅稅率已經(jīng)不低，說明稅制存在結(jié)構(gòu)性問題，而且以如此小的量去統(tǒng)籌全局，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能，顯然有所限制。
二是費用扣除標準不合理。一方面，起征點也就是“基本減除費用標準”，沒有隨著居民收入和物價變化的常態(tài)化調(diào)整機制。另一方面，全國統(tǒng)一扣除標準，沒有考慮到區(qū)域性差距帶來的實際生活成本的巨大差異，再者，由于家庭整體收入以及基本的子女教育、贍養(yǎng)老人、住房開支的不同，同等收入的居民納稅能力也有很大差別。
三是稅率稅目結(jié)構(gòu)復雜。11類應稅項目采用不同的征收模式，同時采用多種稅率累進級距，既容易造成同等收入而來源不同的群體稅負橫向不公平，又容易導致多種收入來源的高收入群體，通過變更稅目、拆解收入等方式規(guī)避稅收，造成單一收入來源的低收入群體稅負反而更高，形成縱向不公平。
四是邊際稅率影響人才國際競爭力。當前各國對創(chuàng)新人才的競爭日益激烈，個稅政策不僅要考慮國內(nèi)收入分配，還要考慮其他國家的個稅政策。工薪所得45%的邊際稅率，勞動報酬所得40%的邊際稅率，己超過發(fā)達國家的邊際稅率水平，適當增強我國的個稅競爭力，也是增強人才國際競爭力的一個策略。
五是稅收征管機制還不健全。目前，中國居民收入特別是高收入階層收入來源多樣化，透明度也不高，個人收入信息在各地區(qū)、各部門之間共享不暢，稅務(wù)部門缺乏完善的監(jiān)管系統(tǒng)支撐，個稅征管更多地以代扣代繳為主，自行申報為輔，來自工資薪酬所得的個稅比重高達65%，隱性收入稅收流失較為明顯。
從財政部的答記者問中，我們可以看到個稅所得稅改革，將會重點針對以上五方面的問題，進行改革調(diào)整，逐步建立綜合與分類結(jié)合的混合所得稅制，可能推進的配套措施包括：
第一，合并簡化部分稅目。適當歸并所得分類可以反映納稅人真實納稅能力，可能先將目前11個所得小類分成幾個大類，例如將個人勞務(wù)性質(zhì)收入分為一類，其中包括工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得。將財產(chǎn)性收入分為一類，包括個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得、企事業(yè)單位承包經(jīng)營承租經(jīng)營所得、特許權(quán)使用費所得、利息股息紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。將偶然所得和其它所得分為一類。
第二，完善“基本扣除+專項扣除”的稅前扣除制度。目前個稅稅前扣除已經(jīng)包括基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險費、住房公積金和在一定的限額以內(nèi)的職業(yè)年金、企業(yè)年金、商業(yè)健康保險等等，未來還會納入商業(yè)養(yǎng)老保險。本次改革較大的進步是增加專項扣除，納入贍養(yǎng)老人支出、大病醫(yī)療支出和子女教育費用，減輕“二孩”家庭負擔。也有呼聲希望將住房按揭貸款利息支出、個人職業(yè)發(fā)展、再教育費用納入專項扣除項目。
目前有較多建議對起征點設(shè)立標準指數(shù)化調(diào)整機制，結(jié)合物價水平及通貨膨脹程度進行動態(tài)靈活調(diào)整，減輕經(jīng)濟波動對居民生活水平的影響，還有建議提出實施區(qū)域差別化的起征點，這些建議能否實施還需要觀察。
第三，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。以現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定的稅率結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，適度調(diào)整邊際稅率，簡化累進級距，合理確定各大類所得適用稅率。
第四，探索引入家庭支出申報制度。由于中國家庭結(jié)構(gòu)變化、家庭經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的復雜性，短期內(nèi)難以完全實施家庭綜合申報，會在先在保持以個人為納稅單位的基礎(chǔ)上，逐步允許夫妻聯(lián)合申報家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關(guān)支出，并在夫妻之間分攤扣除或由一方扣除，夫妻雙方分別納稅。
第五，完善涉稅信息系統(tǒng)和征管機制。首先推進工商、公安、司法、海關(guān)、社保、銀行、住房、證券等部門涉稅信息共享，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的涉稅信息聯(lián)網(wǎng)，建立健全自然人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)。稅前扣除信息真實性的核查，也對稅務(wù)部門數(shù)據(jù)分析、調(diào)查能力、征管能力提出更高要求。此外還需要個人稅號普及、涉稅信息綁定、誠信體系約束等配套政策健全。
個人所得稅制的整體改革是比較復雜的系統(tǒng)工程，需要考慮的因素和配套的政策較多。但是自1980年個人所得稅法實施以來，在2005、2007和2011年已調(diào)整過三次，操作程序相對成熟，易于取得共識，見效快，較好的辦法應是盡快落實起征點調(diào)整，再逐步實施個稅改革的各項措施，最終形成稅制結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，起征點調(diào)整常態(tài)化的格局。