林堅(jiān) 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革取得重大進(jìn)展，組建應(yīng)急管理部。這是順應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，切合我國(guó)實(shí)際而采取的舉措，非常重要，也非常及時(shí)。我國(guó)要打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)：防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治，首當(dāng)其沖的就是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)緊急情況，必須加強(qiáng)應(yīng)急管理。應(yīng)急管理，特別需要系統(tǒng)思維。
當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題依然突出，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)有一定的不確定性，不穩(wěn)定性因素增多，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，積聚了安全責(zé)任事故高發(fā)、勞資沖突不斷、社會(huì)道德失范、信任危機(jī)加深等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，出現(xiàn)了不同社會(huì)發(fā)展階段風(fēng)險(xiǎn)因素交織疊加的特征，存在著很大的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、社會(huì)結(jié)構(gòu)動(dòng)蕩、恐怖活動(dòng)甚至戰(zhàn)爭(zhēng)威脅都可能引發(fā)危機(jī)。
不確定性是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本特征，已成為社會(huì)的常態(tài)。例如核設(shè)施建造、基因工程、化工技術(shù)、生態(tài)環(huán)境中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，以及由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、文化沖突、社會(huì)矛盾等導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有擴(kuò)散性，在條件和時(shí)機(jī)成熟的前提下會(huì)以相當(dāng)快的速度傳播和擴(kuò)散，甚至引發(fā)危機(jī)。一般社會(huì)問題和深層次社會(huì)問題、改革發(fā)展中的新問題與歷史遺留的老問題交織疊加，境外問題引發(fā)境內(nèi)問題，一地矛盾引發(fā)其他地方矛盾，一些單純利益沖突事件引發(fā)非直接利益群體參與等特點(diǎn)日趨明顯。由此容易引發(fā)重大、急性事件，影響城市社會(huì)安全和穩(wěn)定。
我國(guó)是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，為防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急管理利用和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，日益顯示出緊迫性和重要性。
按照機(jī)構(gòu)改革方案，作為國(guó)務(wù)院組成部門，應(yīng)急管理部將在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局職責(zé)的基礎(chǔ)上，整合多個(gè)部委的相關(guān)職責(zé)。具體來說，將國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé),公安部的消防管理職責(zé),民政部的救災(zāi)職責(zé),國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé),中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)整合,組建應(yīng)急管理部。此外，中國(guó)地震局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局也由應(yīng)急管理部管理。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后,與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量,由應(yīng)急管理部管理。
組建應(yīng)急管理部，有利于整合應(yīng)急資源，此前一些應(yīng)急資源分散在各個(gè)部門，隊(duì)伍建設(shè)的專業(yè)化、職業(yè)化程度不夠，在一些事故處理中出現(xiàn)了應(yīng)急隊(duì)伍的重大傷亡損失，組建應(yīng)急管理部有利于加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍和能力建設(shè)。
此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，更多強(qiáng)化了事中和事后監(jiān)管，比如事中強(qiáng)調(diào)事故的響應(yīng)、救援和處置等，將傷亡損失最小化，事后強(qiáng)調(diào)恢復(fù)、保險(xiǎn)，等等，但是安全問題與其他情況不同，在強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管的同時(shí)，事前的預(yù)防也不能放松和削弱。
應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)工程。應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的趨勢(shì)，一是從危機(jī)事發(fā)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向事前預(yù)防、預(yù)警管理，二是從危機(jī)事后恢復(fù)管理轉(zhuǎn)向追究責(zé)任人、杜絕危機(jī)再發(fā)管理。危機(jī)管理對(duì)象擴(kuò)展，包括從重視急性危機(jī)管理向重視慢性危機(jī)管理擴(kuò)展，如生態(tài)危機(jī)管理、資源危機(jī)管理等；從重視有形危機(jī)管理向重視無形危機(jī)管理擴(kuò)展，如關(guān)注文化安全、道德、信譽(yù)、心理等深層次問題。
國(guó)家和社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，由多種要素構(gòu)成，具有不同的層次結(jié)構(gòu)。要運(yùn)用系統(tǒng)思維和復(fù)雜性思維，分析公共安全領(lǐng)域的問題，提出總體目標(biāo)，進(jìn)行層次分解，設(shè)想所有可能出現(xiàn)的問題，并從整體中予以考慮。對(duì)社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總體分析、預(yù)測(cè)，并隨著實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行反饋、調(diào)整。安全風(fēng)險(xiǎn)防范要求對(duì)全過程全面把握、全盤考慮。事先對(duì)可能發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研究。應(yīng)充分考慮：現(xiàn)實(shí)中存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？未來可能引發(fā)哪些風(fēng)險(xiǎn)？應(yīng)用科學(xué)的方法進(jìn)行預(yù)測(cè)。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因是什么？可以采取哪些預(yù)防措施？要預(yù)測(cè)、評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)性，按照危險(xiǎn)度大小進(jìn)行分類，并確定相應(yīng)的對(duì)策。在方案實(shí)施前，應(yīng)準(zhǔn)備一定的應(yīng)急措施，以便問題發(fā)生時(shí)能將危害減至最小。一分預(yù)防勝過十分補(bǔ)救。對(duì)未來進(jìn)行預(yù)測(cè)是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和利用風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。
必須系統(tǒng)把握社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，全面認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)控制，從觀念、制度、實(shí)踐等層面理解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)診斷及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。以特定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別、診斷分析、預(yù)警預(yù)控，最大限度地防范和規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。理論探索和實(shí)踐應(yīng)用結(jié)合，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前瞻，培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)文化，建立有效防控和治理風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)見未來的目標(biāo)。盡早發(fā)現(xiàn)并盡早化解苗頭性、傾向性風(fēng)險(xiǎn)，避免矛盾過度積累和演化。針對(duì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)，高瞻遠(yuǎn)矚，提出預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。
構(gòu)建社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、數(shù)據(jù)管理、信息分析、專家咨詢、動(dòng)態(tài)模擬、預(yù)警演示、預(yù)控對(duì)策等內(nèi)容。通過預(yù)警并采取有效措施，及時(shí)排查化解安全隱患，防止和消除一些重大風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機(jī)的范圍、程度，使其不致造成嚴(yán)重災(zāi)害，做好面臨最壞結(jié)果的打算，向最好的方向努力。對(duì)于那些已經(jīng)積累到一定程度的重大風(fēng)險(xiǎn)，或者可能引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性矛盾，從應(yīng)對(duì)最困難的情況著想制定相關(guān)應(yīng)急、防范預(yù)案，預(yù)備相關(guān)應(yīng)對(duì)措施。一旦出現(xiàn)重大險(xiǎn)情，必須果斷采取措施加以處置，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)的底線。
構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制，包括預(yù)警信息、預(yù)警線或閾值、預(yù)警評(píng)價(jià)等，需要量化和細(xì)化，發(fā)揮監(jiān)測(cè)功能、警報(bào)功能、評(píng)判功能、免疫功能等。針對(duì)危機(jī)可能的演變情況制定各種預(yù)案，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)依據(jù)預(yù)案采取防范措施，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)。預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)作實(shí)質(zhì)上是在風(fēng)險(xiǎn)防范和控制中的危機(jī)信號(hào)捕捉與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)定位過程。通過預(yù)警并采取有效措施，防止和消除一些危機(jī)事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機(jī)的范圍、程度，使其不致造成嚴(yán)重災(zāi)害。
完善和健全安全管理體制、機(jī)制，建立多重防線危機(jī)管理體系（包括風(fēng)險(xiǎn)管理、安全管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理），加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、處置能力，對(duì)危機(jī)進(jìn)行科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、實(shí)時(shí)化、定量化、自動(dòng)化、全程化管理。要做到不留死角，不留隱患，有案可查，有條不紊。
應(yīng)急管理必須綜合治理，從過去“專業(yè)條塊分割管理”轉(zhuǎn)為“各部門高度協(xié)同綜合管理”；從單一管理主體轉(zhuǎn)向多方參與管理，發(fā)揮市民、各種社會(huì)組織的作用；從過去“應(yīng)急處置”轉(zhuǎn)為對(duì)“事前、事發(fā)、事中、事后”全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。
在新形勢(shì)下，我國(guó)面臨的威脅和挑戰(zhàn)增多，特別是各種威脅和挑戰(zhàn)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)明顯。對(duì)此必須有清醒的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化底線思維、系統(tǒng)思維，有效防范、管理、處理各種安全風(fēng)險(xiǎn)，有力應(yīng)對(duì)、處置、化解各種危機(jī)和挑戰(zhàn)。
應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，必須全方位構(gòu)建應(yīng)急管理體制和機(jī)制。