農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)人口由農(nóng)村進(jìn)入城市就業(yè)、生活，成為城市居民的過(guò)程，包含退出農(nóng)村、進(jìn)入城市和融入城市三個(gè)環(huán)節(jié)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容。部分發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程完成較早，并擁有一些成功案例。因此，借鑒有關(guān)國(guó)家城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)，或?qū)ν七M(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有所裨益。
發(fā)達(dá)國(guó)家的主要舉措及特點(diǎn)
為滿足城市化發(fā)展需要，美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家采取了一系列政策措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程。
首先，運(yùn)用多元手段，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理流動(dòng)與有序分布。一是通過(guò)制度建設(shè)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由流動(dòng)。美國(guó)政府制定了相對(duì)自由的人口流動(dòng)制度，規(guī)定公民享有遷移和移民自由的權(quán)利，人口能夠在美國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)。英國(guó)1846年頒布的《貧民遷移法（修正案）》和1865年通過(guò)的《聯(lián)盟負(fù)擔(dān)法》，對(duì)限制人口流動(dòng)的傳統(tǒng)障礙性制度進(jìn)行修訂和創(chuàng)新，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程。日本在“明治維新”后，廢除了幕府時(shí)代的戶(hù)籍制度，頒布新的《戶(hù)籍法》，賦予居民自由遷徙和選擇職業(yè)等一系列權(quán)利，為農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移掃除了制度障礙。二是通過(guò)城市規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在區(qū)域間有序分布。通過(guò)發(fā)展城市群和建設(shè)衛(wèi)星城對(duì)人口進(jìn)行有效分流，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同城市間的有序流動(dòng)和合理布局，緩解單個(gè)城市的人口集聚壓力，如美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英國(guó)以倫敦為核心的城市群、日本的太平洋沿岸城市群都可以說(shuō)是城市群發(fā)展的典范。三是以產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向分布。例如，英國(guó)用資金補(bǔ)助方式鼓勵(lì)一些企業(yè)向衛(wèi)星城或是城市郊區(qū)搬遷；日本通過(guò)給予貸款、三年內(nèi)免稅等政策鼓勵(lì)部分企業(yè)向衛(wèi)星城或城市郊區(qū)搬遷，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向新城轉(zhuǎn)移，優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向分布。
其次，同步推進(jìn)“三化”，形成農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的“推拉”機(jī)制。有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)城市化進(jìn)程的同時(shí)，也協(xié)同推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化。第一，以機(jī)械化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可以釋放大量農(nóng)村勞動(dòng)力，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要來(lái)源。通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化釋放大量農(nóng)村勞動(dòng)力，可以形成農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的推力。第二，通過(guò)工業(yè)化創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，形成農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的拉力。美國(guó)、英國(guó)和日本在推進(jìn)工業(yè)化的過(guò)程中，把發(fā)展輕紡工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)放在首位；當(dāng)輕紡工業(yè)發(fā)展到一定時(shí)期后，再大力發(fā)展鋼鐵、汽車(chē)、石油等技術(shù)集約型產(chǎn)業(yè)，從而創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，吸納了從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力，加快了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移。
再次，建立就業(yè)培訓(xùn)支撐體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移保障。美國(guó)政府通過(guò)制定保障職業(yè)培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)的法律法規(guī)，加大了勞動(dòng)力培訓(xùn)的法制支持和保障力度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供知識(shí)、技能等能夠提升素質(zhì)的培訓(xùn)服務(wù)，極大地提高了轉(zhuǎn)移人口的人力資本水平和就業(yè)能力。英國(guó)政府鼓勵(lì)工人講習(xí)所、工人教育協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)培訓(xùn)。工人講習(xí)所為包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的所有工人提供職業(yè)技能培訓(xùn)，工人教育協(xié)會(huì)則提供范圍更廣的培訓(xùn)服務(wù)，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)培訓(xùn)提升了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能，幫助他們適應(yīng)了工作崗位的需求，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。日本政府歷來(lái)重視國(guó)民基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，為了提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市化過(guò)程中謀求自身發(fā)展的能力，日本政府除了以職業(yè)訓(xùn)練制度保障農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的順利推行，還鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和個(gè)人等社會(huì)力量開(kāi)辦職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)提供各類(lèi)培訓(xùn)，以提高其就業(yè)技能。
最后，完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在確保人口自由遷徙的前提下，建立了相對(duì)完善的社會(huì)保障制度，為進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等在內(nèi)的均等公共服務(wù)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城市居民各項(xiàng)公共服務(wù)和政治權(quán)利。美國(guó)國(guó)會(huì)于1935年通過(guò)了《社會(huì)保障法》，并逐步建立了包含養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)、老年保險(xiǎn)、兒童與殘障人士的救濟(jì)制度在內(nèi)的社會(huì)保障四大體系，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市的基本生活。英國(guó)政府則制定了《濟(jì)貧法》《工人賠償法》《國(guó)民保險(xiǎn)法》等一系列法律，以保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基本生活水平。日本政府建立了“全體國(guó)民皆保險(xiǎn)”的社會(huì)保障體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中發(fā)展提供生活保障，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)土地的依賴(lài)，促進(jìn)了日本城市化的進(jìn)程。
可見(jiàn)，上述西方發(fā)達(dá)國(guó)家均從戰(zhàn)略上高度重視，立法上不斷健全，政策上逐步優(yōu)化調(diào)整，支撐體系上創(chuàng)新完善，通過(guò)綜合性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的激勵(lì)措施，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)人口向城市的成功轉(zhuǎn)移。其農(nóng)民市民化過(guò)程的成功，同時(shí)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)工業(yè)化、現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
多措并舉 推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程
我國(guó)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014—2020年）》將推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。為此，我們需要在研究借鑒國(guó)外先進(jìn)、成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，多措并舉推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移。
首先，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。運(yùn)用多元手段，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市有序轉(zhuǎn)移。一是加強(qiáng)城市規(guī)劃，大力推行城市群和衛(wèi)星城市建設(shè)，根據(jù)各級(jí)各類(lèi)城市發(fā)展規(guī)劃、承載能力以及其自身特征，實(shí)施差異化的遷移政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流動(dòng)；二是深化城鄉(xiāng)一體化戶(hù)籍制度改革，建立健全統(tǒng)一、開(kāi)放、公平的勞動(dòng)制度，消除阻礙農(nóng)業(yè)人口自由流動(dòng)的制度壁壘；三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向中小城市、中西部地區(qū)城市轉(zhuǎn)移，緩解大城市和東部地區(qū)城市人口壓力；四是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持與新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同進(jìn)行。
其次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)力度。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，有助于提高人力資本以及就業(yè)與轉(zhuǎn)移留住能力，保證農(nóng)業(yè)人口的平穩(wěn)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移。加大職業(yè)培訓(xùn)力度，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中生存與發(fā)展的能力。一是要通過(guò)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)法制化、規(guī)范化。二是針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)發(fā)展需求合理安排培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)的科學(xué)化。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)的人、財(cái)、物等方面的保障，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)的常態(tài)化。
最后，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障制度。借鑒主要發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我們需要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一納入社會(huì)保障體系之中，與城市市民同等享受各項(xiàng)保障權(quán)益，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。一是以戶(hù)籍制度改革為突破口，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)機(jī)制，使城市公共服務(wù)均等服務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。二是加快建設(shè)全國(guó)社會(huì)保障信息聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)行社保全國(guó)一卡通，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移銜接需求。
（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制及政策研究”（14BJL067）階段性成果）
（作者單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院）