郭萬達：中國大灣區(qū)建設(shè)的背景意義、優(yōu)勢障礙及空間范圍

背景意義：為什么提出粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃？

為什么在這個時候提出粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃？我們?nèi)ハ愀?、澳門調(diào)研時，很多朋友會問，怎么突然冒出一個大灣區(qū)這樣一個新概念？從內(nèi)地的角度來看，我們并不覺得這個問題有多么新，因為“大灣區(qū)”的概念在民間早就提出來了。香港科技大學(xué)創(chuàng)校校長吳家瑋很早就講過“灣區(qū)”的設(shè)想，創(chuàng)新發(fā)展研究院的張思平理事長在1992年也提出過類似的概念。2007年在我們綜合開發(fā)研究院和香港智經(jīng)研究中心合作的一項研究，提出港深大都會，也涉及類似的想法。這說明民間也好、智庫也罷，都比較早地提出了這個問題。

2008-2011年期間，粵港澳三地政府在《珠三角規(guī)劃綱要》、《粵港合作框架協(xié)議》、《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》等文件中中分別提到了“世界級城市群”、“世界級新經(jīng)濟區(qū)域”、“一灣三區(qū)”等構(gòu)想。國家“十二五”規(guī)劃提出了“世界級城市群”，國家“十三五”規(guī)劃明確提出了“粵港澳大灣區(qū)”。今年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中提出這個問題時，引起比較大的反響。從這個角度上看，我們不覺得這個事情是突然冒出來的，而是經(jīng)歷了從民間到地方，再到國家層面逐步提出來的過程（圖1）。

圖1：粵港澳大灣區(qū)概念提出的過程

另一個很重要的背景是城市群規(guī)劃，這其實在制定“十二五”規(guī)劃的時候也就開始了。城市群是我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的重要形態(tài)，十八大以后國家提出要加快推進“新型城鎮(zhèn)化”，“新型”的具體抓手落在了城市群規(guī)劃上。“十三五”規(guī)劃提出要建設(shè)19個城市群，規(guī)劃的內(nèi)容既有空間、產(chǎn)業(yè)，也有基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、體制機制，基本上是一個綜合性的范式規(guī)劃。

從這個角度我們自然會問，大灣區(qū)的規(guī)劃和原來世界級的城市群規(guī)劃有沒有區(qū)別？我跟王緝憲教授討論過這個問題，他說粵港澳大灣區(qū)是一個OPP，這是社會學(xué)的概念，“行動者”主體自動自覺地將自己的項目、規(guī)劃或者行動匯聚在這個大灣區(qū)這個“強制通行點”，最后總會有一個結(jié)果。我認(rèn)為王教授這個說法很形象。當(dāng)然也有人講大灣區(qū)規(guī)劃毫無新意，和原來的珠三角城市群沒有什么區(qū)別。但實際上從前面介紹的背景來看，粵港澳城市群規(guī)劃跟“十二五”時期提的背景、含義、目標(biāo)等肯定是有所不同。雖然原來也講世界級城市群，但仍然是在地方層面來規(guī)劃，落實起來有點困難，而現(xiàn)在是中央主導(dǎo)下的區(qū)域規(guī)劃，是體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃，而且明確把港澳加進來，目標(biāo)是要推進粵港澳的深度合作，促進粵港澳的融合發(fā)展，保持香港的繁榮穩(wěn)定。所以我覺得今天來提粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃，和從前的背景、含義都有所不同。

粵港澳大灣區(qū)最大的優(yōu)勢和障礙

優(yōu)勢往往就是障礙，障礙很可能就是優(yōu)勢。對于粵港澳大灣區(qū)而言，港澳的作用非常重要。李克強總理在政府工作報告中講粵港澳大灣區(qū)時，用的是四句話：“要推動內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的地位與功能?！边@四句話是把粵港澳大灣區(qū)跟港澳的發(fā)展聯(lián)系在一起，把粵港澳大灣區(qū)和提升港澳在國家發(fā)展中的地位聯(lián)系在一起，因此，粵港澳大灣區(qū)的一個重要的目的是要落實“一國兩制”。我認(rèn)為，國家提出這個問題不僅僅是為了把地方經(jīng)濟搞上去，更重要的是要確保港澳的繁榮穩(wěn)定，促進港澳與內(nèi)地的融合發(fā)展。因此，粵港澳大灣區(qū)是實踐“一國兩制”的重要平臺，也是建設(shè)“一帶一路”的一個重要的支撐點。從這個角度來看，這是粵港澳大灣區(qū)和其他城市群規(guī)劃最大的不同點。

同時，因為涉及到港澳，這個問題就非常重要，也會比較復(fù)雜?；浉郯娜?，涉及兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種法律，如何在“一國兩制”的框架下實現(xiàn)生產(chǎn)要素的跨境流動？如何跨越不同的制度、法律進行區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)？如何跨越不同的文化、標(biāo)準(zhǔn)，甚至在思維、方法及生活各個方面的差異？比如，今天的會議上深圳的朋友們都穿著短袖，從香港來的朋友們都穿著西裝，這就是差異性；再比如，我們過去想當(dāng)然覺得香港科技不行，什么都沒有，但上星期我專門去香港科技園調(diào)研，發(fā)現(xiàn)香港科技園已經(jīng)開始出現(xiàn)很好的科技創(chuàng)新企業(yè)，這幾年香港的科技創(chuàng)新有了明顯的變化，這可能是思維的差異?？傊?，跨越不同法律、不同文化、不同認(rèn)識方面的障礙和差異很重要。這個問題，如果解決好了就是優(yōu)勢，解決不好就是障礙。

當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，跟國際著名的灣區(qū)相比，粵港澳灣區(qū)總體發(fā)展水平已經(jīng)很不錯，經(jīng)濟比較開放，基礎(chǔ)設(shè)施以及外貿(mào)、外資都有很好的基礎(chǔ)，還是比較有競爭力的（圖2）。這也是國內(nèi)其它灣區(qū)不能比擬的。

數(shù)據(jù)來源：Wind資訊，GFCI21，BCG，福布斯。注：因各個灣區(qū)的定義和范圍仍沒有確切的說法，統(tǒng)計數(shù)據(jù)上會有差異。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，Wind資訊

有了好的基礎(chǔ)，大家發(fā)展的都比較好，就可能存在誰都不服誰的問題，這就是“龍頭”之爭。在這個區(qū)域，誰是龍頭？是香港，是廣州，還是深圳？“龍頭”之爭的存在可能會影響到區(qū)域之間的合作與融合，這也是“十二五”提出建設(shè)世界級城市群的發(fā)展目標(biāo)難以順利實現(xiàn)的一個重要因素。在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)過程中，“龍頭”之爭可能仍然是一個需要面臨的問題和障礙。

粵港澳大灣區(qū)的范圍和空間形態(tài)

針對大灣區(qū)的范圍和空間形態(tài)，最近有很多研究，也形成了一些不同的觀點，我這里主要做一個簡單的梳理，方便大家討論。

第一種觀點是“層級劃分法”。由核心層、外圍層、輻射層構(gòu)成三個層級。其中，核心層就是“9+2”，再往外圍擴展，把河源、汕尾拉進來，輻射層就是泛珠三角區(qū)域。

第二種觀點是“軸線劃分法”。劃分為中軸、東軸、西軸三個軸線。中軸主要是香港、深圳、廣州，東軸主要是惠州、河源、汕尾，西軸涉及澳門、珠海、中山等。

第三種觀點是“核軸劃分法”。劃分為“兩核兩軸一帶多中心”。“兩核”主要是香港中環(huán)和深圳前海，強調(diào)深港以及金融核心?！皟奢S”是珠江西岸和東岸的兩軸?！耙粠А币彩菄@著核心?！岸嘀行摹鄙婕案Ｌ?、羅湖、南沙、橫琴、天河。這種劃分方式主要體現(xiàn)了深港以及三個自貿(mào)區(qū)在其中的作用。

第四種觀點是“核區(qū)灣劃分法”。劃分為“三核三區(qū)三灣”?！叭恕敝饕v的是深港、廣佛和珠澳，三核延伸形成了“三區(qū)”，“三灣”主要是圍繞灣區(qū)的15公里、30公里、50公里等空間，基本上是按照一個都市圈的劃分進行的。

從上面不同的空間形態(tài)劃分的方法來看，涉及的范圍都相差不大，不同的是空間的功能和城市形態(tài)。由此引發(fā)了我對以下兩個問題的思考：

1、這個大灣區(qū)究竟是按照一個一個城市去規(guī)劃，然后加在一起就叫“城市群”，還是按照有相互聯(lián)系的都市群來規(guī)劃？這涉及到用什么思維、方法規(guī)劃的問題，是按照行政區(qū)劃的思維來規(guī)劃，還是打破行政區(qū)劃、按照大都市發(fā)展的規(guī)律去進行規(guī)劃。國內(nèi)在建設(shè)城市群的時候往往以行政區(qū)為主導(dǎo)，容易忽視都市群的“有機增長”。

2、大灣區(qū)中誰是“龍頭”，還是就不應(yīng)該再去強調(diào)“龍頭”？我認(rèn)為，現(xiàn)在的城市空間形態(tài)都強調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、多中心。在互聯(lián)網(wǎng)時代，區(qū)域網(wǎng)絡(luò)都是多中心，爭論誰是龍頭、誰是中心沒有太大的意義。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃最重要的是怎么打破行政阻隔和跨境分隔，讓灣區(qū)內(nèi)實現(xiàn)要素的自由流動、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，按照大都市群的發(fā)展規(guī)律，布局不同的城市功能和產(chǎn)業(yè)分工。