韓冬臨：特朗普的移民政策與中國的應(yīng)對

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???? ?韓冬臨 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院

????? 美國是世界上最大的移民國家之一。美國自身就是一個移民國家，近代移民美國始于橫渡大西洋的歐洲移民，到了十六和十七世紀(jì)大批歐洲移民來北美洲建立殖民地。此后有成千上萬來自世界各地的人口奔向美國，然而，縱觀美國的整個移民歷史，并不是一帆風(fēng)順，各個族群和諧共處的，相反，不同的族群之間，經(jīng)常會產(chǎn)生緊張或者對立。首先是不斷涌入的歐洲殖民者，與北美原住民之間的沖突。其次為大量的黑人從非洲被販賣到北美，與白人奴隸主之間的對立。此外，不同少數(shù)族裔之間，以及少數(shù)族裔與美國白人之間，也存在種種的沖突與對立。特別是上個世紀(jì)80年代以后，美國國內(nèi)的對移民的爭議越來越大，分歧也越來越明顯，成為美國國內(nèi)政治中最重要的話題之一。

????? 2016年11月9日，美國共和黨總統(tǒng)候選人唐納德?特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)。在特朗普競選總統(tǒng)期間，以及當(dāng)選總統(tǒng)之后，特朗普提出了一系列移民改革的方案，并且引發(fā)了重大的爭議。特朗普的移民政策主要針對的是墨西哥裔的非法移民，但是對中國也有多方面的影響。

????? 首先，在特朗普的競選方案中提出了對有案底的非法移民的遣返計劃。之前由于種種原因，美國對非法移民的遣返一直效率不高。1996年移民法案主要關(guān)注于阻止企圖非法入境的外國人，而對已經(jīng)在美國境內(nèi)的非法移民難以進行有效的作為。如果特朗普堅持對在美有犯罪記錄的非法移民遣返回國，中國必須有應(yīng)對措施。中國在美的非法移民數(shù)量并不少，之前的估算在2012年約為21萬人，而且有極少部分參與了犯罪行為。雖然其比例非常小，但是如果按照總量算，人數(shù)仍然非?？捎^。之前有報道指出，近3.9萬中國公民因違反美國移民法而等待被驅(qū)逐出境，其中900人被認定為暴力違法。如果按照特朗普提出的“確保其母國接受被遣返的非法移民”這一主張，特朗普極有可能會在中美交鋒過程中，要求中國配合美國遣返中國的非法移民。

????? 其次，在特朗普的競選報告中，提出了對專業(yè)人才的限制的口號。對此，需要多方面的判斷。一方面，特朗普在競選過程中反復(fù)提出對移民的限制，但是其實質(zhì)主要是對低端勞動力的限制，特別是對非法移民的限制。除了非法移民，最有可能受到限制的是中國在美留學(xué)生中持F1學(xué)生簽證的OPT和H1-B簽證。特朗普在競選中，反復(fù)提出對OPT政策的修改，以及H1-B簽證的人數(shù)的限制。

????? 在非移民簽證中，普通留學(xué)美國學(xué)生持F1簽證的學(xué)生是不可以在美國全職工作的，畢業(yè)以后，學(xué)生可以在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ夜ぷ鲗嵙?xí)單位，申請1年的Optional Practical Training（簡稱OPT）才可以全職上班。如果國際生在畢業(yè)后60天內(nèi)仍未申請到OPT，就必須離開美國。在實習(xí)期間，仍然保留F1的學(xué)生身份，實習(xí)期間如果找到合適的工作單位，簽訂正式的雇傭合同，學(xué)生身份F1轉(zhuǎn)換為工作身份的簽證H1-B。此外，特朗普在競選中也反復(fù)提到對H1-B簽證的限制。H1-B工作簽證指的是申請人具有杰出的優(yōu)點和才能，進入美國從事專業(yè)崗位。H1-B的年度名額常常供不應(yīng)求，需要抽簽。一旦沒有抽中，或者在當(dāng)年名額用完以后才找到好的工作和雇主，就只能等待下一年名額，否則只好收拾行李打道回府。在美國移民的爭論中，H1-B簽證的數(shù)量一直是爭議的焦點。一方面，美國的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)急需高級人才，因此鼓勵增加H1-B簽證的數(shù)量。另一方面，許多保守的勢力一直反對H1-B簽證的數(shù)量，甚至認為應(yīng)該取消。

????? 然而，對特朗普的移民政策必須在其更高層面的“讓美國再偉大起來”的框架下來分析。人才，特別是高端的人才是美國立國之本，也是美國強大的保證。而在美國的各類人才儲備中，首先就是各國的留學(xué)生，然后是在美國各類專業(yè)人才。因此，特朗普不可能自毀長城，將各國的留學(xué)生和專業(yè)人才全部趕出美國。特別是，中美之間存在戰(zhàn)略競爭的關(guān)系，特朗普不可能放任美國的高端人才流失，特別是流到中國，導(dǎo)致美國的“腦力流失”。因此，特朗普會增加外國專業(yè)人才，特別是對高端外國人才引進的力度，從而保證美國成為吸引全世界高端人才的“磁石”。對中國而言，需要進一步加大改革開放的力度，創(chuàng)造更加公平開放的環(huán)境，吸引世界各國的人才來華工作，其中不僅包括吸引中國籍的海外人才回流中國，也包括將在美國的世界上其他國家的高端人才吸引到中國來工作就業(yè)。

????? 最后，特朗普在競選過程中，對投資移民的政策一直呈現(xiàn)搖擺的特點。在美國投資移民主要通過移民簽證的EB-5，其中“普通地區(qū)”的投資金額至少100萬美元，“高失業(yè)率地區(qū)”至少50萬美元；資金來源必須合法；投資領(lǐng)域必須是實體經(jīng)濟而非金融等行業(yè)；投資必須在2年內(nèi)創(chuàng)造至少10個永久性全職就業(yè)機會。法律對所謂“永久性全職工作崗位”的界定包含最低工資、工作時長等要素。這項規(guī)定的初衷，是在美國偏遠地區(qū)和高失業(yè)率地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)、推動經(jīng)濟發(fā)展。美國EB－5簽證項目始于20世紀(jì)90年代，每年的簽證配額為1萬個左右。最初十多年里，年度配額一直用不完，2008年金融危機后，美國實體經(jīng)濟現(xiàn)金流趨緊，轉(zhuǎn)而從海外吸引投資，一些游說團體說服國會將建筑業(yè)納入EB－5認可的移民創(chuàng)造就業(yè)崗位范圍，以助大型建筑項目籌款。EB－5申請由此開始升溫，EB－5簽證發(fā)放量2007年不到800個，2014年超過1萬個，其中大約85％申請者為中國人。甚至在2014年9月，即2014財政年度即將結(jié)束時，EB－5簽證首次出現(xiàn)因為中國申請者太多而用完年度配額的情況。對此，美國政府短暫停止接受中國人的投資移民申請，并從2015年開始重新申請，但是該年的配額在開始幾個月內(nèi)就用完。根據(jù)現(xiàn)有的特郎普內(nèi)閣成員的判斷，其大部分都主張限制移民，因此，收緊投資移民政策成為可能。