2016年12月28日上午，由中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院主辦的“財經(jīng)戰(zhàn)略年會2016”在北京舉辦。
在“深化改革 穩(wěn)中求進”分會場，中國人民大學(xué)中國財政金融政策研究中心研究員陳曉光圍繞地方政府與稅收征管問題做了主題發(fā)言。
陳曉光研究員表示，稅收體制設(shè)計需要考慮地方政府的激勵，實際上地方政府的利益是和中央政府本身是沖突的，如果中央政府在設(shè)計稅制的時候沒有充分考慮到地方政府的話，地方政府會千方百計利用各種方法干預(yù)稅法的實施、稅收的征管。
陳曉光研究員表示，我們現(xiàn)在應(yīng)該解決的問題是，如何讓現(xiàn)實的稅收征管，如何讓它和稅法更加貼切、更加配合，真正做到依法征稅。
實錄如下：
我今天講四個故事，這四個故事里面有兩個共同的主角，一個主角是地方政府或者地方的官員。二是作為納稅主體的企業(yè)。
供給側(cè)的市場主體是企業(yè)，中國過去三十多年的增長，地方政府激勵，地方政府拼命發(fā)展經(jīng)濟，招商引資，搞GDP。但是存在另一個問題，在做對激勵的情況下，很多情況下會做錯了價格，扭曲了價格，使得市場機制并沒有起到資源配置決定性的作用。市場機制如果要起到資源配置決定性作用，最重要體現(xiàn)在資源是否在企業(yè)之間得到了有效的配置。還有一方面是關(guān)于稅收方面的扭曲。今天主要是從稅收角度切入，來看地方政府是如何干預(yù)稅收征管以及影響經(jīng)濟的，以及在此基礎(chǔ)上如何影響了整個資源配置的效率。
先來探討制度背景如何理解。我們在談稅收征管的時候，翻開標(biāo)準(zhǔn)的稅收經(jīng)濟學(xué)的教科書，只有兩類人，一類叫政府，作為征稅的人；另外一類是企業(yè)，作為納稅人。實際上在現(xiàn)實的監(jiān)管當(dāng)中，政府里面還有非常復(fù)雜的參與者，其中一個參與者就是整個稅收征管部門，比如我們國家的增值稅，政府是把一些重要的稅種，比如增值稅委托給了國家稅務(wù)局征管。中央政府應(yīng)該會把一些稅收征管的任務(wù)委托給國家稅務(wù)局來監(jiān)管增值稅，這是第一個分離，也就是說政府和稅收征管部門的分離，經(jīng)濟學(xué)中分離是很重要的，意味著分離的主體之間會產(chǎn)生利益沖突，這時候會產(chǎn)生委托代理的問題，政府想要實現(xiàn)的目標(biāo)并不一定能夠完全實現(xiàn)，因為代理人本身有自己的利益訴求。
第二個重要的分離是中央政府和地方政府分離，中央政府一方面把稅收征管的任務(wù)委托給了國家稅務(wù)局，但是另一方面為了刺激經(jīng)濟的增長，又把一些經(jīng)濟增長的任務(wù)、就業(yè)的任務(wù)委托給了地方官員，這就來解釋為什么我們國家過去三十多年高速的經(jīng)濟增長，以GDP為導(dǎo)向的官員晉升的激勵委托給地方政府，來從事經(jīng)濟的活動。這會造成一些問題，地方政府如果為了要發(fā)展經(jīng)濟，最簡單的，為了招商引資，這時候我們稱之為凈抵的稅收競爭。盡管國家稅務(wù)局是在國務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)管理下的獨立地方政府機構(gòu)，但是地方政府可能會通過各種方式去干預(yù)國家稅務(wù)局的征管。比如說如果是為了保護地方的稅基，可能會降低，讓國家稅務(wù)局降低增值稅的征管，這只是其中一方面。另外，由于增值稅是個共享稅，比如省以下的政府只能拿到25%，這個時候地方政府就更想激勵，不讓中央政府把稅收拿走。我們國家盡管標(biāo)準(zhǔn)稅率增值稅是17%，但實際征收的稅率遠遠低于17%。比如用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)來看，增值稅的有效稅，也就是說每家企業(yè)應(yīng)納增值稅和報上來的增加值，平均大概只有10%，增值稅的征管就是這么一個問題。
在這樣的制度背景下出現(xiàn)了稅收征管的問題，會對經(jīng)濟效率產(chǎn)生什么樣的影響呢？這是我講的第一個故事——天女散花、陰差陽錯。
由于地方政府對增值稅的監(jiān)管，盡管增值稅法定上是統(tǒng)一的，但是在各個地方非常不一致。市場經(jīng)濟之所以有效率，是價格信號起作用，生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的企業(yè)面臨同樣一個價格信號，這樣沒有效率的企業(yè)，生產(chǎn)成本高的企業(yè)就被淘汰掉，生下來的是有效率的企業(yè)。但是現(xiàn)在如果說不同的企業(yè)面臨不同的稅率，相當(dāng)于稅率就扭曲了價格信號應(yīng)有的作用。從2000年到2007年基本的樣本期的發(fā)現(xiàn)，由于增值稅稅率的差別，導(dǎo)致了我們國家制造業(yè)的GDP可能損失每年年均7.9%，但是這個測算基于一些模型的假設(shè)。如果放寬一些假設(shè)，這個結(jié)果還是比較穩(wěn)健的，甚至比這個結(jié)果還要高。
第二個故事——朝三暮四、隔山打牛。
如果現(xiàn)在我發(fā)現(xiàn)了同樣的產(chǎn)品，發(fā)現(xiàn)了不同的有效稅率，問題就來了，為什么增值稅監(jiān)管那么嚴格還會出現(xiàn)這么大的差別？我給的解釋是，地方政府的干預(yù)。為什么地方政府會有動力去干預(yù)呢，以及為什么地方政府有這個能力去干預(yù)呢？
我們國家大量的企業(yè)如果和政府有關(guān)系的話，他們可能可以獲得到很多優(yōu)惠的政策，包括信貸、土地、稅收。但是增值稅關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是不穩(wěn)定的，企業(yè)的稅率會隨著領(lǐng)導(dǎo)任期的變化而變化。
隔山打牛的意思是，由于把稅收的優(yōu)惠給了一部分企業(yè)，結(jié)果另一部分企業(yè)受到了傷害。這就是稅收征管的一般均衡的效應(yīng)。
第三個故事——失之東隅、收之桑榆。
如果我認為地方政府能夠干預(yù)稅收的征管，他為什么要去干預(yù)呢？我的解釋是，一般會不讓國稅局去收稅，保護當(dāng)?shù)氐亩愒?。但是問題在于，如果地方政府缺錢怎么辦呢？可能會反過來，讓國稅局征稅，完成稅收任務(wù)，滿足他的支出需要。我發(fā)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)稅收收入損失比重越大的那些縣，它的工業(yè)企業(yè)在2005年之后，他們增值稅的有效稅率增加的就越多。而且更有意思的是，當(dāng)?shù)卣略鍪丈蟻淼亩惔蟾趴梢詮浹a掉由于取消農(nóng)業(yè)稅，使得他的稅收損失一增一減，基本上保持平衡。根據(jù)調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)大縣工業(yè)企業(yè)的稅率明顯比非農(nóng)業(yè)稅線的稅率高出很多。
第四個故事——城門失火、殃及池魚。
如果這個地方是一個資源大縣，資源類的稅受市場波動肯定非常大。同樣的道理，這種景象波動會不會影響到非資源類企業(yè)的稅收監(jiān)管，也就是說當(dāng)資源類的企業(yè)景氣的時候稅基比較大，這時候非資源類的企業(yè)日子也比較過，因為稅收監(jiān)管比較松，稅收任務(wù)比較好完成。而當(dāng)資源類企業(yè)日子不好過的時候，不景氣的時候，稅金下降，這樣非自然類的企業(yè)日子也不好過，因為稅收監(jiān)管加強了，會不會有這樣的情況？這個故事就很像成語里講的城門失火、殃及池魚。有兩個部門，一個是城門，一個是護城河，城門失火了，官兵要到護城河取水，這樣護城河里面的魚就死掉了。護城河里面的水也是有限的，如果水是無限供給的話，魚也不會死。我的不確定性來源于資源部門的市場的波動不確定，兩個部門有采礦業(yè)和非采礦業(yè)，資源因素在我們公司里說的是地方政府面臨一定的稅收征管任務(wù)，當(dāng)從資源類企業(yè)不能征收足夠稅收上來的時候，就要考慮從非資源類企業(yè)征稅。存不存在這樣的現(xiàn)象了？的確存在。
總結(jié)一下，從這四個故事我們能夠總結(jié)一些什么有意義的政策含義呢？
稅收體制設(shè)計需要考慮地方政府的激勵，實際上地方政府的利益是和中央政府本身是沖突的，如果中央政府在設(shè)計稅制的時候沒有充分考慮到地方政府的話，地方政府會千方百計利用各種方法干預(yù)稅法的實施、稅收的征管。
第一個可能就是稅基，稅基要足夠的和地方政府分享。稅收一個非常重要的好處在于，可以幫助我們建立一個共同利益的政府，也就是納稅人和征稅的政府，它是一個利益共同體，政府有激勵做大稅基，做大稅基以后提供公共產(chǎn)品，比如說建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供國防，使得企業(yè)有一個安定的投資營商環(huán)境。二是分成，如果地方政府分成比例越低，地方政府的征稅激勵也就越低，增值稅也是如此。三是要強調(diào)征稅機關(guān)的獨立性，盡管我們國務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)的國稅局，實際上地方政府可以通過很多手段去干預(yù)，隱性控制了這些征稅機構(gòu)。
現(xiàn)在大家都在談稅制改革，大量的在談稅制結(jié)構(gòu)的改革或者結(jié)構(gòu)性減稅，根據(jù)我的研究來看，實際的稅收征管已經(jīng)背離了稅法，所以在改革的時候談稅法的改革，本身就是一個緣木求魚、刻舟求劍。我們現(xiàn)在應(yīng)該解決的問題是，如何讓現(xiàn)實的稅收征管，如何讓它和稅法更加貼切、更加配合，真正做到依法征稅。