十八大以來，建設(shè)中國特色新型智庫被置于前所未有的重要地位。然而，對于何為“新型”、何為“中國特色”，卻存在不同的見解。筆者認為，有一種亟待發(fā)展的新型智庫，就是那些能夠幫助決策者思考和處理涉及復雜利益沖突的決策咨詢機構(gòu)，這里稱之為“協(xié)商式智庫”。
利益沖突增大決策難度
轉(zhuǎn)軌期的中國已經(jīng)形成了多元化的社會利益格局，政策制定過程中，決策者往往困擾于利益相關(guān)者（包括有關(guān)政府部門）分歧甚至沖突的訴求，難以做出抉擇?？疾旖鼇硪l(fā)廣泛爭議的一些案例，以今年3月下旬引發(fā)社會熱議的深圳“禁摩限電”政策為例，管理部門基于保障道路安全、促使車輛符合國家標準等理由對“違規(guī)”電動車予以治理，該決策有其正當性；但廣大通勤者使用電動車作為日常交通工具，快遞公司使用電動車作為主要運輸手段，也是不可忽視的現(xiàn)實，其訴求也有相當?shù)暮侠硇??；ヂ?lián)網(wǎng)約租車的管理辦法擬定過程也是如此，出租車公司對互聯(lián)網(wǎng)約租車的競爭顧慮顯而易見，管理部門對此類專車的運營安全性、規(guī)范性以及是否帶來新的交通擁堵的擔憂也并非空穴來風。然而，另一方面，約租車運營平臺、注冊司機以及廣大乘客分別出于市場、收入和便利等因素考慮，希望管制盡可能寬松，其理據(jù)也有相當?shù)恼f服力。
這樣的事例比比皆是，延遲退休政策、霧霾治理政策等莫不如此。概言之，在相關(guān)政策建議征求意見或政策的擬定過程中，經(jīng)常出現(xiàn)強烈的爭議。來自各方的觀點看似皆有道理，卻又不乏矛盾之處。每方都有自己的訴求，都有自己的論據(jù)，觀點相互沖突，各方提交的論據(jù)又可能被其利益所扭曲。決策者面對千頭萬緒，卻無力對其進行系統(tǒng)地梳理、分析和辨識，決斷時左右為難。常規(guī)的政策咨詢報告或智庫分析在此刻也難以派上用場。
上述場景的反復出現(xiàn)，有多方面的原因，其中重要的一點是政策環(huán)境的轉(zhuǎn)變。利益分化和公共參與已經(jīng)成為無法回避的時代主題。一方面，社會利益的分化日益明顯，人們越來越敢于表達、堅持自己的利益訴求，并嘗試采用各種方式去對政策制定施加影響；另一方面，不同主體間協(xié)作的重要性凸顯，政策制定過程很難再封閉起來，擴大公共參與成為大勢所趨，決策者需在政策制定過程中傾聽并尊重各方意見。此時，決策者要有能力回應社會不同的甚至是有分歧的訴求，需要通過有效的決策機制合理公正地分配社會資源，讓各方“可接受”并促成“共識”成為政策制定的迫切需求。
傳統(tǒng)智庫難以解決有關(guān)政策制定問題
傳統(tǒng)智庫以經(jīng)濟學和系統(tǒng)分析為主要學科基礎(chǔ)，強調(diào)定量分析和科學方法的運用，將政策分析視為專業(yè)活動，重點是通過科學性和技術(shù)理性來提高政策的效率。在處理價值和利益問題時，傳統(tǒng)的智庫大致有兩種思路。一是價值中立模式。按照這種模式，智庫的功能定位在于提供信息和專業(yè)知識，著力于科學分析和專業(yè)判斷，開展需求分析、預測、方案設(shè)計、方案評估與比較等工作，將價值判斷和政治權(quán)衡留給決策者。這種模式的主要缺陷在于，政策制定者盡管在專業(yè)知識和分析方面得到了支持，但在公眾和利益相關(guān)層面，并沒有得到足夠有效的咨詢，因而不得不獨自面對復雜的公共參與。智庫的角色定位是價值中立、科學分析，以數(shù)據(jù)、風險計算等“技術(shù)問題”作為主要的聚焦點，并不關(guān)注公眾偏好等“價值問題”。而公眾參與是表達偏好的，公共參與過程中產(chǎn)生的利益訴求是復雜的、分散的、沖突的，而且公共政策因為牽涉人數(shù)眾多，意見反饋數(shù)量常常驚人，且不少觀點中蘊含有非常值得挖掘的論據(jù)和建議，但由于智庫的工作重點不在于此，面對復雜、沖突的公眾意見時，政策制定者常常無所適從。
另一種是主觀價值設(shè)定模式。相較于前面提到的價值中立模式，遵循這種模式的智庫不僅對政策議題做技術(shù)分析，也進行價值判斷。也就是說，政策分析是在科學分析的基礎(chǔ)上，針對利益相關(guān)者開展一些調(diào)研，再基于自己主觀的價值天平（偏好）選擇一種價值，為決策者提供政策建議。但該模式也存在問題。雖然智庫針對利益相關(guān)者開展調(diào)研，但這種對公眾意見的收集并不全面，一般只包括現(xiàn)狀和偏好，而非完整的價值、偏好、邏輯鏈和論證理據(jù)。此外，智庫對各方意見的收集和整理都是透過其自己的主觀視角進行的，他們對沖突的各方訴求常常有意無意地會做出主觀的價值判斷，重要的是，這種主觀判斷未必能被利益相關(guān)者所接受。
總之，按照傳統(tǒng)的智庫工作模式，公眾的訴求要么是模糊的、凌亂的，公共參與的輸出難以被決策者有效地吸收；要么就是被智庫主觀加工過的，不難想象，政策制定者據(jù)此做出的決策，難以被政策相對方心悅誠服地接受。
發(fā)展“協(xié)商式智庫”調(diào)解沖突
筆者提出的“協(xié)商式智庫”有著不同的政策分析理念、視角和側(cè)重點。它將價值（利益）分析作為政策分析的中心內(nèi)容，強調(diào)尊重和承認利益相關(guān)者對政策的不同解釋，強調(diào)智庫直接面對政策情境中的價值差異和利益分歧，從利益相關(guān)者那里獲取政策分析所需的必要知識，并將利益相關(guān)者之間的對話、辯論、協(xié)商視為主要分析單元，其分析結(jié)果可以為政策制定者尋求政策問題的解決，特別是尋求共識提供支持。
協(xié)商式新型智庫的工作模式與傳統(tǒng)智庫存在顯著區(qū)別。此類新型智庫在開展政策咨詢時主要包括三個階段。
首先，智庫為利益相關(guān)方搭設(shè)一個溝通與對話平臺，姑且稱之為協(xié)商會議。智庫將邀請利益相關(guān)方參加人出席協(xié)商會議，在項目團隊的支持下開展利益表達、對話、辯論。智庫將精心組織會議，與各方一道建立表達、質(zhì)證、研討的規(guī)則。
其次，各方參加人在協(xié)商會議上開展與政策議題相關(guān)的聯(lián)合研究，解決事實、證據(jù)和技術(shù)層面的爭議。智庫將邀請相關(guān)知識領(lǐng)域的專家，或是立場中立的專家，或是觀點平衡的各方專家，來為利益相關(guān)各方提供其協(xié)商過程中所需要的專業(yè)知識、數(shù)據(jù)等支持，以將表達和論辯推向深入。
最后，智庫以協(xié)商會議為平臺，組織利益相關(guān)方的參加人開展基于利益的協(xié)商。智庫運用沖突解決等相關(guān)方法和技術(shù)，幫助利益相關(guān)方縮小分歧、擴大共識。協(xié)商式智庫能夠在以下方面提供幫助：使政策制定者就政策情境中的爭議有更為清晰、深入的認識，幫助其更好地理解沖突訴求背后的利益、話語和理據(jù)，澄清一些似是而非的事實和證據(jù)，使決策者更好地認識各種方案或提議對各方的影響，以及了解有哪些可能獲得利益相關(guān)者共識的解決方案，等等。
與傳統(tǒng)智庫相比，協(xié)商式智庫的組織模式、人員構(gòu)成和工作過程都將有著明顯的不同。協(xié)商式政策分析師、公共參與和公共協(xié)商專家、沖突解決與共識構(gòu)建協(xié)調(diào)員將是智庫中最為關(guān)鍵的角色。傳統(tǒng)智庫的分析工作和公共參與過程基本相互獨立，而協(xié)商式新型智庫則注重架設(shè)政策分析師與公共參與之間的橋梁，協(xié)助設(shè)計參與形式和過程，協(xié)助搭建對話和協(xié)商平臺，促進共識的達成。
協(xié)商式智庫為利益相關(guān)方提供協(xié)商與協(xié)作的平臺，讓各方能夠便利地展開對話、有序討論，提供所需的專家支持，幫助各方尋求共贏的方案。協(xié)商式智庫也提供政策建議，但這些政策建議不是它主觀設(shè)計的，而是經(jīng)利益相關(guān)者協(xié)商達成的，是各方都能認可的。因此，這類智庫更類似一個協(xié)商過程的組織者、觀察者和支持者。有了它的協(xié)助，政策制定者面對復雜的政策議題時不必再獨自煩惱，相反，更有可能獲得關(guān)于如何創(chuàng)造性解決公共沖突的新啟迪。
協(xié)商式智庫迎合了當代民主政治和社會治理的需求，有利于應對轉(zhuǎn)軌期中國政策制定遇到的挑戰(zhàn)。從這種意義上講，協(xié)商式智庫將是現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分。當然，對于協(xié)商式智庫而言，更重要的是實踐。筆者期望更多的同仁能在這一方向上共同探索。