加快制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法
王翰靈
黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略后，制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法提上了國家議事日程。習(xí)近平總書記提出的共建21世紀(jì)海上絲綢之路，以及黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，進(jìn)一步促進(jìn)了這項(xiàng)工作。今年3月5日，李克強(qiáng)總理代表國務(wù)院向十二屆全國人大四次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中提到，“加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，制定海洋基本法”。由此，這一任務(wù)顯得更加緊迫。
加快制定國家海洋戰(zhàn)略，推動(dòng)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施
經(jīng)略海洋是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國富民中國夢的重要內(nèi)容。沒有強(qiáng)大的海上力量和海權(quán)的振興，就談不上中華民族的復(fù)興。然而，我國東海、南海的大量島礁仍被外國侵占，與周邊國家的海洋爭端被域外國家利用，成為遏制我國的主要抓手。歷史上我國曾有多次收復(fù)被占島礁、發(fā)展海上力量的機(jī)遇，但都沒有抓住。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是我國長期重陸輕海，沒有長遠(yuǎn)而穩(wěn)定的海洋戰(zhàn)略。
長期以來，在國家海洋戰(zhàn)略問題上，我國缺乏頂層設(shè)計(jì)，只有部門和局部戰(zhàn)略，造成部門之間、局部與全局之間的矛盾沖突。各涉海部門從其部門工作職責(zé)來看待相關(guān)的海洋問題，各有關(guān)部門的局部海洋戰(zhàn)略之間缺乏有力協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，沒有形成完整的國家海洋戰(zhàn)略。由于全國海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國家海洋戰(zhàn)略的統(tǒng)一指導(dǎo)，各有關(guān)方面的硬實(shí)力和軟實(shí)力都沒有形成強(qiáng)大的國家海上綜合實(shí)力，不適應(yīng)復(fù)雜的海洋形勢。在這種情況下，加緊制定國家海洋戰(zhàn)略，落實(shí)十八大提出的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，不僅是維護(hù)海權(quán)的問題，而且涉及國家長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展的大局。
國家海洋戰(zhàn)略涉及多方面、多層次的重要問題，概括起來主要包括海洋安全和發(fā)展。只談海洋發(fā)展戰(zhàn)略，不談海洋安全戰(zhàn)略，就不是完整的國家海洋戰(zhàn)略。完善的國家海洋戰(zhàn)略是穩(wěn)定海疆、維護(hù)國家海洋權(quán)益的戰(zhàn)略；是實(shí)現(xiàn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、國家領(lǐng)土完整的國家統(tǒng)一戰(zhàn)略；是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、科技，拓展經(jīng)濟(jì)新增長極和國際公域及海外利益的發(fā)展戰(zhàn)略；是中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交融的海洋文化戰(zhàn)略；是科學(xué)治海、依法治海的現(xiàn)代海洋管理戰(zhàn)略；是促進(jìn)國際海洋和平、合作與共同發(fā)展的戰(zhàn)略。只有構(gòu)建高屋建瓴的國家海洋戰(zhàn)略，才能為處理海洋爭端及其他具體海洋問題提供指導(dǎo)方針。只有盡快制定國家海洋戰(zhàn)略，才能更好地促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。
加快制定海洋基本法，維護(hù)海洋權(quán)益，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國
一、制定海洋基本法的重要性、必要性和緊迫性
制定海洋基本法為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的重要途徑。十八大報(bào)告提出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，并把海洋安全問題視為我國應(yīng)高度關(guān)注的領(lǐng)域，但沒有明確實(shí)現(xiàn)的路徑，需要通過國家立法使其法律化并加以推行。制定海洋基本法在一定程度上是戰(zhàn)略預(yù)置，是建設(shè)海洋強(qiáng)國過程中避免或減少戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。通過立法明確各有關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)，包括其在落實(shí)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略中的職責(zé)，有利于避免各部門之間的職能交叉及利益沖突；另一方面確立處理和解決國際海洋爭端的原則和辦法，有利于鞏固和改善我國與有關(guān)國家的關(guān)系。海洋基本法將十八大報(bào)告中中國共產(chǎn)黨關(guān)于建設(shè)海洋強(qiáng)國的意志法律化，變成全國人民的意志，有利于提高全民海洋意識，動(dòng)員全國人民努力建設(shè)海洋強(qiáng)國。
制定海洋基本法可以彌補(bǔ)我國憲法和法律有關(guān)海洋問題規(guī)定的不足。我國憲法沒有關(guān)于海洋的明確規(guī)定，使一些有關(guān)的海洋立法缺乏憲法依據(jù)。我國憲法規(guī)定要建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的國家，海洋基本法可以把憲法的這一強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)在海洋工作中貫徹落實(shí)，將海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)法定化，深入貫徹憲法的有關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)有的海洋專門立法中對許多問題沒有或不宜作出規(guī)范，比如海洋與國家的關(guān)系等問題，憲法沒有明確規(guī)定，單項(xiàng)法律也沒有規(guī)定。又如，海洋資源環(huán)境開發(fā)與保護(hù)的問題，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全的關(guān)系等問題都無法在專項(xiàng)海洋立法中體現(xiàn)出來。對于海洋的基本體制問題，比如海上執(zhí)法體制，有關(guān)部門之間的關(guān)系沒有理順，出現(xiàn)了職能交叉與沖突。
“我國海洋法律體系基本形成”的提法本身就說明該體系尚不健全。我國有近20項(xiàng)有關(guān)海洋的專門立法，但一些基本制度沒有得以規(guī)定，一些存在的問題無法解決。制定海洋基本法就可彌補(bǔ)這些缺陷。
制定海洋基本法是全面、深入履行《聯(lián)合國海洋法公約》及其他國際法權(quán)利義務(wù)的重要措施。我國是《聯(lián)合國海洋法公約》等一系列有關(guān)海洋的國際公約的締約國。這些公約賦予我國諸多國際法權(quán)利和義務(wù)，但需轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，通過國內(nèi)機(jī)制執(zhí)行，否則就難以履行國際法賦予的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。比如，《聯(lián)合國海洋法公約》之后通過的一系列國際文件中規(guī)定的以生態(tài)系統(tǒng)方式管理與海洋有關(guān)的人類活動(dòng)的原則和制度；關(guān)于國家管轄以外海域的資源環(huán)境保護(hù)和利用，以及對有關(guān)事項(xiàng)的管轄權(quán)等。在我國現(xiàn)有的海洋立法遠(yuǎn)未健全的情況下，以海洋基本法的形式將國際公約的相關(guān)法律原則和制度在我國國內(nèi)立法中確立下來，彌補(bǔ)空白或缺陷，以后再逐步發(fā)展和完善，這是很有必要的。
制定海洋基本法才能有效應(yīng)對海洋爭端，切實(shí)維護(hù)國家海洋權(quán)益，并增加政策透明度，消除國際疑慮。我國面臨復(fù)雜而嚴(yán)峻的領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭端，亟須從立法上確立相應(yīng)的法律制度，包括處理和解決海洋爭端的法律原則和方法。
同時(shí)，海洋基本法在海洋維權(quán)方面以法律形式明確我國對有關(guān)海洋爭端問題的原則立場，增加政策透明度，有利于消除外界的一些疑慮。在這方面，1958年《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》就是一個(gè)很好的實(shí)例。當(dāng)時(shí)我國有人擔(dān)心制定此法會(huì)引起中美戰(zhàn)爭，因?yàn)樗饕槍γ儡娕灆C(jī)對我東南沿海的頻繁襲擾；而美國也同樣擔(dān)心，美國總統(tǒng)因此親自召集會(huì)議討論這個(gè)問題。毛澤東果斷決策，結(jié)果證明我國通過立法明確宣布12海里領(lǐng)海有助于捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)，而且維護(hù)和平。美方認(rèn)為此法“避免中美之間一戰(zhàn)”?？梢哉J(rèn)為，“中國威脅論”不因立法而生，反而可能因立法而消除。我國海洋基本法依照《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法而立，是履行國際法賦予的權(quán)利和義務(wù)的行為，有利于我國樹立良好的法治形象、營造和平發(fā)展的周邊環(huán)境。
制定海洋基本法可以促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。海洋基本法涉及海洋管理體制，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，海洋經(jīng)貿(mào)及國際海洋合作等重要問題，有關(guān)基本法律制度的確立無疑將有力地促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。目前中央有關(guān)部門和有關(guān)省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規(guī)劃和建設(shè)中，但似乎對有關(guān)立法及相關(guān)制度建設(shè)重視不夠。假如沒有健全的海洋法律制度，規(guī)模宏大的海上絲綢之路建設(shè)就會(huì)遭遇各種法律制度瓶頸和短板。
制定海洋基本法是在海洋工作中落實(shí)依法治國方略的重大舉措。長期以來，由于沒有海洋基本法，一些重要的基本海洋法律制度沒有確立，海洋立法和執(zhí)法工作一直是國家法治建設(shè)的一塊短板。我國眾多涉海部門各自為政，有關(guān)立法相互沖突，執(zhí)法效果不彰或執(zhí)行難。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國，要求我們在包括海洋事業(yè)等各領(lǐng)域中貫徹落實(shí)。在此形勢下，制定海洋基本法，建立、健全海洋立法和執(zhí)法，依法治海，就成為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
二、我國具備了制定海洋基本法的良好條件
制定海洋基本法的想法已提出近30年，有關(guān)方面也做過努力和嘗試，但由于種種原因而至今未果。近年來，由于我國與周邊國家的海洋爭端加劇，我國加大對極地事務(wù)的參與力度，海上力量的迅速發(fā)展，亞丁灣護(hù)航、利比亞和也門撤僑等事件頻繁見諸各媒體，全國上下關(guān)注海洋問題的人越來越多，國民海洋意識有所提高；再加上重組國家海洋局，成立中國海警局，改進(jìn)了海上執(zhí)法體制，并設(shè)立國家海洋委員會(huì)，為制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法創(chuàng)造了前所未有的條件。
三、海洋基本法的主要內(nèi)容
海洋基本法的主要內(nèi)容應(yīng)反映有關(guān)海洋問題的大政方針、戰(zhàn)略以及海洋決策管理體制、海上執(zhí)法體制等。海洋戰(zhàn)略問題，如果是既定的且可以公開的，就可入法；如屬于內(nèi)部掌握的或可改變的戰(zhàn)略，就不宜入法。關(guān)于我國解決海洋爭端的一些原則立場，海洋基本法可以作出相應(yīng)規(guī)定。立法可虛實(shí)結(jié)合，重點(diǎn)突出，有關(guān)部門的權(quán)責(zé)要實(shí)，有關(guān)海洋政策、戰(zhàn)略的規(guī)定可以原則化。
國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法相輔相成，相互促進(jìn)
國家海洋戰(zhàn)略是保障國家海洋安全、指導(dǎo)國家海洋事業(yè)發(fā)展的總體方略，是國家戰(zhàn)略在海洋事務(wù)中的體現(xiàn)；而海洋基本法規(guī)定有關(guān)海洋問題的基本法律制度，是國家處理海洋事務(wù)的基本規(guī)范。國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法并行不悖，相輔相成，相互促進(jìn)，共同維護(hù)海洋權(quán)益，推動(dòng)海洋事業(yè)的發(fā)展。許多海洋事業(yè)發(fā)達(dá)的國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰(zhàn)略、政策和法律，有關(guān)配套措施比較齊全，值得借鑒。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院海洋法與海洋事務(wù)研究中心主任、中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）
來源：中國海洋報(bào)第1813期第A2版:要聞