任遠(yuǎn) 復(fù)旦大學(xué)人口研究所副所長(zhǎng),社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授
戶籍制度是中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性制度。它從1950年代逐步建立,以1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志得到確立(Chan,2009)。戶籍制度對(duì)于城鄉(xiāng)隔離的靜態(tài)社會(huì)的社會(huì)管理和福利供給可能是有效的。但是,1980年代以來,隨著市場(chǎng)化推動(dòng)的人口流動(dòng)性增強(qiáng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展,中國(guó)開始了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型。人口遷移流動(dòng)日益加劇和戶籍制度改革過慢構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中的第一對(duì)矛盾,戶籍制度越來越表現(xiàn)為滯后于人口遷移流動(dòng)、阻礙人口的流動(dòng)性、阻礙城鄉(xiāng)和區(qū)域勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展;城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和戶籍制度改革過慢構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二對(duì)矛盾,戶籍制度影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的利益結(jié)構(gòu)分配,社會(huì)分化日益加深,國(guó)家和社會(huì)不僅呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間的二元壁壘和隔離分裂,城市內(nèi)部的農(nóng)民工和本地人口的社會(huì)分化也日益嚴(yán)峻,形成一種“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”(徐明華等,2004),以及造成一種區(qū)域碎片化的結(jié)構(gòu)。戶籍制度越來越構(gòu)成阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出阻礙,并限制了城鄉(xiāng)居民的生活福利和社會(huì)流動(dòng)性,應(yīng)該成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展和全面深化改革的核心改革和突破口。
一、戶籍制度改革的目標(biāo)
如果我們說戶籍改革是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)果和殘余,戶籍制度改革目標(biāo)是打破現(xiàn)在以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口身份依托的居住地管理和移民管控,實(shí)現(xiàn)人口自由遷移流動(dòng),構(gòu)筑城鄉(xiāng)居民居住地登記制度;同時(shí),打破身份依托的差別性社會(huì)福利和公共服務(wù)供給,實(shí)現(xiàn)居住地公共服務(wù)的普惠性和均等化,構(gòu)筑依托國(guó)民身份的國(guó)民福利制度,建立國(guó)家統(tǒng)一市場(chǎng)體制。
因此,在2014年國(guó)務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的指導(dǎo)意見中,提出了取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這實(shí)際上是對(duì)1958年國(guó)務(wù)院頒布戶口登記條例將人口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的制度翻轉(zhuǎn)。但提出取消戶口身份,并不意味著戶籍制度改革的完成,恰恰是戶籍制度改革的開始。戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)是需要打破以身份為依托的公共服務(wù)和社會(huì)管理體制,建立起城鄉(xiāng)和地區(qū)間人口自由遷移和城鄉(xiāng)居民居住地登記制度的現(xiàn)代城鄉(xiāng)管理體制。
戶籍制度改革不僅僅是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口這么簡(jiǎn)單,關(guān)鍵是破除身份為依托的福利體制。其實(shí)本世紀(jì)初以來,一些地區(qū)也曾實(shí)施過取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的探索,但由于社會(huì)福利和公共服務(wù)仍然內(nèi)在地依托城市和農(nóng)村的身份差別,因此這樣的所謂取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,統(tǒng)一稱呼為城鄉(xiāng)居民的改革,只是一種“換湯不換藥”的障眼法。戶籍制度是城鄉(xiāng)體制的載體制度,作為系統(tǒng)性改革,需要與之相關(guān)聯(lián)的是社會(huì)福利制度、公共服務(wù)制度、城鄉(xiāng)土地制度、中央和地方的財(cái)政體制以及不同行政區(qū)協(xié)調(diào)合作的綜合配套改革。戶籍改革的真正完成需要改變戶口的身份差別性的福利和公共服務(wù)體制,這需要通過推動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡發(fā)展,需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域管理體制一體化,建設(shè)依托于國(guó)民身份而非戶籍身份的福利和國(guó)家管理體制。
戶籍制度是基礎(chǔ)于并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的移民管控和差別福利體制的身份制度,是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的制度壁壘。只有真正回歸到人口自由遷移和居住地登記制度,破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,戶籍改革才算大功告成。而恰恰是戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制度載體,其改革對(duì)于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展就尤其具有核心性地位。戶籍制度改革的實(shí)施就成為一個(gè)杠桿,能夠撬動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中的綜合改革,并成為推動(dòng)中國(guó)城市化和未來持續(xù)發(fā)展的積極力量。
二、戶籍制度改革的基本原則
經(jīng)過1980年代以來不同時(shí)期、不同地區(qū)的戶籍改革實(shí)踐,戶籍制度改革積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn),可以在此基礎(chǔ)上總結(jié)出進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)戶籍制度改革需要重視的基本原則。
第一,戶籍制度改革首先要堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿。戶籍制度改革緩慢,當(dāng)然會(huì)損害農(nóng)民利益。但一刀切的戶籍制度改革,也會(huì)損害農(nóng)民利益。戶籍制度改革過程要尊重群眾意愿,尊重群眾的利益和選擇。典型的例子是“趕農(nóng)民上樓”,強(qiáng)迫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄宅基地和承包田,以剝奪土地及其權(quán)利作為落戶城鎮(zhèn)的條件,使農(nóng)民失去土地和進(jìn)城落戶。這樣的改革,實(shí)際上不是在改革過程中保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益,而是在改革過程中損害農(nóng)民利益。因此,“堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿”是此次《意見》確定的基本原則之一,應(yīng)當(dāng)尊重城鄉(xiāng)居民自主定居的意愿,依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益,不得采取強(qiáng)迫做法辦理落戶。戶籍制度改革并不是強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城,農(nóng)村居民要不要進(jìn)城、什么時(shí)候進(jìn)城、想進(jìn)哪座城,都應(yīng)當(dāng)由其自己選擇,而不是“被落戶”,但是對(duì)于希望進(jìn)入城市的農(nóng)民,則應(yīng)該逐步開放戶籍準(zhǔn)入,從而滿足移民的需求。
第二,我國(guó)的戶籍制度改革要以解決存量非戶籍人口為主要策略。從2000年我國(guó)城鎮(zhèn)人口的4.6億增長(zhǎng)到2014年的7.5億,城鎮(zhèn)人口平均每年凈增加2100萬。根據(jù)筆者推算,其中有1100萬左右是戶籍人口數(shù)量的凈增長(zhǎng),其中包括由于行政區(qū)劃調(diào)整、條件戶籍遷移和戶籍人口自然增長(zhǎng)所帶來的城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量增加。除此以外,每年還有約1000萬左右的農(nóng)村人口進(jìn)入城市但是難以獲得城市戶籍。但是相對(duì)于這些每年繼續(xù)新增的鄉(xiāng)城遷移人口,城鎮(zhèn)中目前有約2.5億農(nóng)民工,以及有還1億左右從城鎮(zhèn)遷移到城鎮(zhèn)的非戶籍遷移人口。這些存量非戶籍人口對(duì)戶籍的需求更大,他們對(duì)戶籍改革帶來的壓力巨大。雖然由于戶籍制度的限制,有相當(dāng)比重的非戶籍人口并不必然希望得到城市戶籍,他們將選擇返回遷移流出地區(qū),但是他們?cè)诔鞘虚L(zhǎng)期居留和得到戶籍的期望是增強(qiáng)的。積壓在城鎮(zhèn)中的存量非戶籍人口將成為城市戶籍改革的主要壓力。因此戶籍制度改革尤其應(yīng)該重視遷移流動(dòng)人口的存量的消化吸收。而且這種存量消化要有一定的速度,才能抵消繼續(xù)不斷涌入的遷移流動(dòng)人口。在消化存量非戶籍人口上要有相當(dāng)?shù)牧Χ?才能使城鎮(zhèn)化過程中的社會(huì)分化不至繼續(xù)擴(kuò)大和得以逐步減少。
第三,在強(qiáng)調(diào)行政性機(jī)制來進(jìn)行戶籍改革之外,應(yīng)更加重視市場(chǎng)機(jī)制的作用。現(xiàn)在的條件戶籍和積分戶籍,仍然比較強(qiáng)地依靠政府打分。而實(shí)際上依靠政府來判斷所謂人才是存在問題的,具有更高學(xué)歷的人口可能并非比學(xué)歷更低的創(chuàng)業(yè)者更加是城市所需要的人才。在戶籍準(zhǔn)入的方面,需要進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)和市場(chǎng)機(jī)制的判斷和篩選機(jī)制。企業(yè)如果認(rèn)為相關(guān)用工是迫切需要的,在一定標(biāo)準(zhǔn)之下,企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者戶籍準(zhǔn)入積分的判斷比政府通過行政標(biāo)準(zhǔn)判斷更加科學(xué)。因此,與其由政府來決定誰達(dá)到了戶籍的條件,不如將有關(guān)指標(biāo)授權(quán)于相關(guān)企業(yè)。企業(yè)如果認(rèn)為該勞動(dòng)者對(duì)于企業(yè)具有不可或缺的作用,即使其教育程度、投資水平并不高,但也應(yīng)該作為城市緊缺“緊缺人才”而解決其戶籍。同時(shí)過分重視政府主導(dǎo)的戶籍制度改革,實(shí)際上并沒有看到更加富有改革效率。同時(shí),行政性戶籍改革有可能帶來土地資源的巨大浪費(fèi),例如一些政府主導(dǎo)的新城建設(shè)和戶籍改革方案浪費(fèi)了耕地而非促進(jìn)土地集約型使用。這些都是在強(qiáng)調(diào)政府機(jī)制對(duì)改革積極作用的同時(shí),需要冷靜客觀地加以全面認(rèn)識(shí)的。
三、全面深化綜合性的戶籍改革
戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的載體性制度,這決定了戶籍改革的難度。戶籍制度改革是一個(gè)難度很高的系統(tǒng)工程,與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的社會(huì)福利體制、公共服務(wù)體制、農(nóng)村土地制度、中央和地方的財(cái)政體制,以及不同行政區(qū)管理的分割相互嵌套纏繞。只有逐步解開纏繞在戶籍身份上的各種“繩結(jié)”,以及從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度架構(gòu)轉(zhuǎn)向構(gòu)建城鄉(xiāng)整體發(fā)展的制度架構(gòu),才能夠?yàn)槔^續(xù)推進(jìn)我國(guó)城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展構(gòu)造良好的制度環(huán)境。
如何進(jìn)行戶籍制度改革問題已經(jīng)吸引學(xué)界開展了豐富的研究,地方政府也已經(jīng)開展了豐富的實(shí)踐。在這些研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上,對(duì)推動(dòng)戶籍制度改革進(jìn)行整體構(gòu)想,應(yīng)該從以下四個(gè)方面共同著手努力①:
第一,通過周密細(xì)致的條件戶籍,建設(shè)制度化通道,加快從外來移民到本地市民的逐步吸納。
有效的城市化要為促進(jìn)鄉(xiāng)城遷移和引導(dǎo)流動(dòng)人口從進(jìn)入城市到實(shí)現(xiàn)市民化提供制度性的通道。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,城鄉(xiāng)之間人口遷移的制度通道單一,僅有招工、就學(xué)、提干等渠道。改革開放以后實(shí)行了知青回城的政策性通道。然后1990年代中后期以來,不少地區(qū)實(shí)施了條件戶籍的探索,包括一些城市實(shí)行了“藍(lán)印戶口”政策,這些都是逐步拓展城鄉(xiāng)遷移的制度化通道。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)之間的大門是在逐步打開,城鄉(xiāng)關(guān)系也正在日益活性化。城市部門也通過控制戶籍改革的制度化通道,吸引城市所需要的人才,并控制城市化的速度和步伐。
所謂戶籍改革的滯后,主要在于支持城市化和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的制度化通道的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市的實(shí)際需求,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化的速度和態(tài)勢(shì),因此使城市化發(fā)展的通道阻塞,并使這種壓力表現(xiàn)為日益擴(kuò)大的城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性分化。同時(shí),當(dāng)前多數(shù)城市的條件戶籍管理過分簡(jiǎn)單,用計(jì)劃體制一刀切的條件設(shè)定來推動(dòng)戶籍改革,不能很好適應(yīng)流動(dòng)人口的多樣性和流動(dòng)人口需求的多樣性,不能真正滿足外來人口進(jìn)入城市和實(shí)現(xiàn)市民化的需求。
戶籍改革需要構(gòu)建一個(gè)外來人口進(jìn)入城市到向本地居民轉(zhuǎn)變的制度化通道。這樣的通道應(yīng)該是能夠使外來人口從進(jìn)入城市后的臨時(shí)居住、到長(zhǎng)期居住,到逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜貞艏?。從本世紀(jì)初以來,一些城市開始探索實(shí)施居住證制度。在2013年的戶籍制度改革方案中也進(jìn)一步提出在全國(guó)推進(jìn)居住證制度。居住證有利于逐步邁向城鄉(xiāng)居民居住地自主登記,并可以為面向城鄉(xiāng)所有居民的戶籍準(zhǔn)入提供工作平臺(tái)。從最近在廣東地區(qū)所進(jìn)行的積分入戶的探索,為流動(dòng)人口逐步有序進(jìn)入城市提供了有價(jià)值的借鑒。相對(duì)于傳統(tǒng)戶籍管理重視人才、住房等簡(jiǎn)單指標(biāo),實(shí)施更加綜合的“積分入戶”的戶籍改革方略,考慮流動(dòng)人口對(duì)城市的貢獻(xiàn)、考慮他們對(duì)在城市長(zhǎng)期居住的具體需求,有利于建成一個(gè)更加豐富性和綜合性的融入城市的制度化通道。并可以通過“積分入滬”的體制建設(shè)和漸進(jìn)性的福利體制改革銜接起來,為流動(dòng)人口逐步融入城市提供實(shí)施方案。
完善以“積分入戶”為實(shí)施方案的城鄉(xiāng)戶籍改革政策:首先,需要滿足城市管理的需求,城市部門能夠通過戶籍改革吸納城市發(fā)展所需要的緊缺人才,并根據(jù)城市的財(cái)政能力合理調(diào)控城市化的速度和節(jié)奏,合理協(xié)調(diào)和平衡本地居民和外來人口的利益;其次,需要滿足流動(dòng)人口自身的需求,要尊重不同流動(dòng)人口群體在城市生活和發(fā)展的具體需求,和適應(yīng)他們?cè)诔鞘猩詈桶l(fā)展的多樣性,使希望在城市長(zhǎng)期居住和永久居住的人口能夠逐步獲得城市的戶籍。同時(shí)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是,建立城市戶籍移民的通道并不應(yīng)該僅僅是人才準(zhǔn)入的通道,普通的勞動(dòng)者只要是在城市穩(wěn)定居住,只要希望未來在城市中長(zhǎng)期居留下來,都應(yīng)該有條件逐步融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。這要求戶籍改革不僅是人才戶籍,更應(yīng)該是民生戶籍。通過戶籍改革促進(jìn)外來人口進(jìn)入城市和實(shí)現(xiàn)市民化,不僅是人才引進(jìn)的需要,同時(shí)是提高對(duì)不同人口群體民生福利的手段,例如在本地居住了長(zhǎng)期年限和具有穩(wěn)定就業(yè)的勞動(dòng)者、外來媳婦、在本地出生的外來兒童,等等,都應(yīng)該有可能適應(yīng)他們對(duì)城市的需求,按照一定的程序逐步地吸納到城市體系中。
第二,使城鄉(xiāng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、健康服務(wù)、居住住房等社會(huì)福利體制逐步和戶籍制度脫鉤。
戶籍改革困境的重要原因在于在戶籍基礎(chǔ)上嵌套了各種社會(huì)福利和公共供給,從而使戶籍制度不僅是居住地登記制度,戶籍本身構(gòu)成了一個(gè)“福利包”。戶籍和保障、戶籍和土地、戶籍和教育等等的相互嵌套、相互影響,使戶籍改革難以推進(jìn)。從戶籍改革歷史來看,正是通過首先推動(dòng)與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的各種城鄉(xiāng)體制改革,使戶籍制度松綁,才有了改革的可能。例如1980年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取消了糧食供給制度、副食品供給制度、燃料供給制度,才能推動(dòng)城市為農(nóng)村人口開放大門,能夠?yàn)橥苿?dòng)小城鎮(zhèn)改革創(chuàng)造條件。
需要通過戶籍制度和相關(guān)福利體制的脫鉤,才能為戶籍制度改革創(chuàng)造改革的空間。從這個(gè)意義上說,推動(dòng)戶籍改革的著力點(diǎn)應(yīng)該著眼于戶籍改革之外,應(yīng)該加快社會(huì)保障制度、土地管理制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、城鄉(xiāng)教育體制改革,逐步使城鄉(xiāng)居民福利和戶籍制度脫鉤,并減少各種關(guān)聯(lián)制度對(duì)戶籍改革的阻礙。例如,社會(huì)保障主要是和就業(yè)身份相關(guān)聯(lián)的,而不應(yīng)是和戶籍身份相關(guān)聯(lián)的,只要有就業(yè)關(guān)系,無論在哪里就業(yè),勞動(dòng)者都應(yīng)該有相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障賬戶。同時(shí)包括教育培訓(xùn)、健康服務(wù)、計(jì)劃生育、居住住房等等和戶籍身份關(guān)聯(lián)的制度也應(yīng)該逐步淡化。土地制度和戶籍制度改革的聯(lián)動(dòng)改革尤其吸引人們的重視,通過完善土地承包制度和流轉(zhuǎn)制度,才能避免土地成為限制勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)的壁壘,加強(qiáng)農(nóng)民自主選擇進(jìn)入城市的動(dòng)機(jī)。同時(shí),通過土地制度改革保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,才能保障戶籍改革過程中農(nóng)民的土地利益(任遠(yuǎn),2013)。戶籍制度要逐步從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度框架中脫離出來,戶籍制度改革才能得到改革推進(jìn)的空間。
戶籍制度和地方性財(cái)政體制是內(nèi)在聯(lián)系的。在全國(guó)性、區(qū)域性,以及都市區(qū)內(nèi)部不同的層面,地方性的財(cái)政體制和戶籍體制的結(jié)合固化了戶籍體制改革難以推進(jìn)。地方性財(cái)政體制帶來碎片化的福利體制,也帶來碎片化的戶籍壁壘。因此需要通過福利體制改革,破除碎片化的福利體制,加強(qiáng)一體化的福利體制建設(shè)。需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的普惠制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建立國(guó)家層面的國(guó)民年金制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的可銜接和一體化。通過改革地方財(cái)政依托的福利制度,建設(shè)國(guó)民性福利體制,城鄉(xiāng)居民服務(wù)業(yè)就可以逐步與地方戶籍身份逐步脫鉤,并為戶籍壁壘松動(dòng)創(chuàng)造改革空間。
第三,在居住地基礎(chǔ)上對(duì)所有人口漸進(jìn)式地增加社會(huì)福利,減少本地居民和非戶籍人口的福利差,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的屬地化和均等化。
與社會(huì)福利安排逐步和戶籍身份脫鉤相對(duì)應(yīng),需要在居住地基礎(chǔ)上提供社會(huì)福利和公共服務(wù)供給。需要以居住地為依托,為包括戶籍人口和非戶籍人口的所有人口逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化。例如包括教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)公共服務(wù)、再就業(yè)援助機(jī)制等各種公共服務(wù)和社會(huì)工作,從而填平本地戶籍居民和非戶籍人口之間的福利差,從而為推進(jìn)戶籍改革創(chuàng)造條件。
地方公共服務(wù)均等化的福利增量改革可以有多種方式。一種是按照居住時(shí)間累進(jìn)地增加外來人口的社會(huì)福利,當(dāng)流動(dòng)人口居住了1年可以具有某些福利,居住了5年可以增加某些社會(huì)福利,直到其逐步地成為本地市民。另一種方式是按照不同人口群體的具體需求,累進(jìn)地增加外來人口的社會(huì)福利,例如,前些年我們還在討論流動(dòng)人口子女應(yīng)取消借讀費(fèi)在公辦學(xué)校入學(xué),現(xiàn)在已經(jīng)越來越多的城市允許流動(dòng)人口子女在本地接受義務(wù)教育,以及在本地參加中等職業(yè)考試;例如流動(dòng)人口原來不能得到城市的社會(huì)保險(xiǎn),流動(dòng)人口也越來越多地進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系,等等。根據(jù)不同人口群體的具體需求逐步引導(dǎo)推動(dòng)城市基本公共服務(wù)和社會(huì)福利體制改革,并逐步地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化。
第四,推動(dòng)城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的發(fā)展均衡,減少城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的福利差別,探索城鄉(xiāng)和區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展和一體化發(fā)展。
城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間發(fā)展差距的減少是戶籍改革的積極結(jié)果。但城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)失衡和發(fā)展水平的巨大差別,造成日益加劇的人口遷移流動(dòng),并對(duì)戶籍改革形成壓力。地區(qū)差別和地方性財(cái)政體系的客觀存在,也增加了城鄉(xiāng)和地區(qū)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戶籍改革的難度。因此,隨著地區(qū)差距擴(kuò)大,增加了戶籍改革壓力,而戶籍改革滯后又?jǐn)U大地區(qū)差別,從而形成了一種惡性的循環(huán)。只有打破了這個(gè)惡性的循環(huán),通過戶籍改革促進(jìn)了城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡發(fā)展,從而才而減弱城鄉(xiāng)和區(qū)域移民的內(nèi)在壓力,戶籍改革的難度和壓力才會(huì)降低。
因此作為戶籍制度改革的補(bǔ)充和減壓,應(yīng)致力于減少城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。加快農(nóng)村發(fā)展和公共服務(wù)供給,推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。同時(shí),應(yīng)該根據(jù)人口遷移和城市化的特點(diǎn)來塑造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的制度框架,通過區(qū)域平衡發(fā)展基金的方式來實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展。加強(qiáng)福利制度安排的城鄉(xiāng)銜接和跨地區(qū)銜接,促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的一體化、勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化,推進(jìn)區(qū)域一體化的實(shí)現(xiàn),并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)并軌。戶籍改革的探索需要從一個(gè)都市區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)之間,擴(kuò)展到區(qū)域,在類似長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角和京津冀地區(qū)等區(qū)域性移民比較活躍的地區(qū)和重點(diǎn)發(fā)展的城市群地區(qū),應(yīng)該以大城市戶籍改革為動(dòng)力開展區(qū)域一體化的探索實(shí)踐。并在國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用婧痛蠖际袇^(qū)層面戶籍改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體聯(lián)動(dòng)中,逐步推動(dòng)中國(guó)戶籍改革的完成。
總之,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的福利差別的日益擴(kuò)大和人口流動(dòng)性不斷增強(qiáng)所構(gòu)成日益尖銳的矛盾。在適應(yīng)人口流動(dòng)性增強(qiáng)和城市化推進(jìn)的發(fā)展背景下,戶籍制度作為二元結(jié)構(gòu)社會(huì)的載體性制度的落后性和不適應(yīng)性逐步突出,需要以戶籍制度改革為杠桿,推動(dòng)福利制度改革、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展,從而逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度框架的重構(gòu)。
戶籍制度的改革方略包括上述四個(gè)方向上改革路徑,戶籍制度過程中這四個(gè)路徑的改革是互為條件,應(yīng)該同時(shí)推進(jìn),不可偏廢。戶籍改革當(dāng)然意味著條件戶籍使移民和新市民逐步實(shí)現(xiàn)制度接納和有效融入,以所有城鄉(xiāng)居民的居住為基礎(chǔ),構(gòu)筑戶籍開放的通道,分類別、漸進(jìn)性地,以及加快推動(dòng)戶籍身份轉(zhuǎn)變。然而,只有使戶籍身份和福利體制的逐步脫鉤才能在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元和區(qū)域分割的制度體制下獲得戶籍改革的空間;使非戶籍人口能夠逐步增強(qiáng)屬地化和均等性的福利和服務(wù),減少本地人口和非戶籍人口的福利差別,才為戶籍改革創(chuàng)造條件;減少城鄉(xiāng)和地區(qū)差別,逐步從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌中構(gòu)造一體化發(fā)展,才能為戶籍制度改革釋放壓力。
這四個(gè)路徑的戶籍改革如果缺少了某個(gè)路徑的改革推進(jìn),可能會(huì)使戶籍改革名存實(shí)亡,或者反而起到強(qiáng)化戶籍制度的反效果:例如如果城市就業(yè)、保障等福利體制和戶籍身份的關(guān)聯(lián)維持和強(qiáng)化,城市化和城市發(fā)展可能使戶籍背后的利益進(jìn)一步強(qiáng)化而不是減少了,那么地方政府和流入地城市可能會(huì)更加傾向于收緊戶籍改革的步伐。如果沒有對(duì)非戶籍人口漸進(jìn)性的福利增進(jìn),城市內(nèi)部的分化差異和結(jié)構(gòu)性鴻溝也會(huì)加大,并增大改革的困難。如果城鄉(xiāng)之間地區(qū)之間的發(fā)展水平失衡和制度體系缺乏統(tǒng)籌銜接,那么戶籍制度仍然會(huì)客觀成為對(duì)區(qū)域流動(dòng)性的阻礙。如果沒有加快非戶籍人口城市落戶的改革,以及對(duì)城市落戶特別是大城市落戶的逐步放寬,就難以適應(yīng)大量人口在城市大量集聚和長(zhǎng)期居住的具體需求。因此要通過這四個(gè)路徑改革的整體推進(jìn),才能真正使戶籍改革的輪子運(yùn)轉(zhuǎn)起來,并使戶籍改革逐步從當(dāng)前城鄉(xiāng)體制的載體性制度中解脫出來,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的福利體制,逐步實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)和居住地自由登記的體制安排。
因此戶籍制度改革的過程,也就是中國(guó)從城鄉(xiāng)二元體制的束縛中逐步建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的體制的過程,是實(shí)現(xiàn)人口自由遷移流動(dòng)和構(gòu)造平等包容社會(huì)福利體制的過程,以及在地方分權(quán)以后形成的地區(qū)分割的公共管理體制逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一市場(chǎng)的過程。戶籍改革是中國(guó)城市化和國(guó)家發(fā)展過程中繞不開的制度改革。在此過程中,應(yīng)該及時(shí)總結(jié)不同地區(qū)在戶籍制度綜合配套改革的成功經(jīng)驗(yàn),并在其他地區(qū)結(jié)合不同地區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行擴(kuò)散性的制度創(chuàng)新。國(guó)家和地方政府需要用極大的智慧和細(xì)致,包括充分保障不同群體的利益,滿足不同群體的需求,才能通過戶籍制度改革為杠桿,使中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)得以成形,也使我國(guó)城市化發(fā)展和區(qū)域整體發(fā)展得到良好地實(shí)現(xiàn),并使中國(guó)真正成為內(nèi)在制度體系建設(shè)完善的現(xiàn)代國(guó)家。
四、積極推動(dòng)大城市和特大城市戶籍改革
我國(guó)的戶籍制度改革對(duì)不同人口規(guī)模的城市(鎮(zhèn))采取差別化的戶籍改革政策,在國(guó)務(wù)院的戶籍改革意見中,提出了“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡牟顒e性策略。目前的改革仍然是相對(duì)側(cè)重中小城市戶籍改革,對(duì)大城市和特大城市戶籍改革還是一種相對(duì)保守的態(tài)度。由于中小城市的戶籍背后的福利本身就比較薄弱,這樣的差別性戶籍改革從改革的“先易后難”的工作策略上是有效的,但是大城市和特大城市戶籍改革仍然是中國(guó)戶籍改革的核心任務(wù)和攻堅(jiān)戰(zhàn),恰恰是大城市和特大城市的人口遷移流動(dòng)和戶籍制度改革之后的矛盾性表現(xiàn)得尤其明顯。因此作為差別性戶籍改革,恰恰是大城市和特大城市的戶籍改革要重點(diǎn)推進(jìn)和率先推進(jìn)。
實(shí)際上戶籍制度改革滯后于人口流動(dòng),最主要的表現(xiàn)在于在特大城市和大城市改革滯后。我國(guó)人口遷移流動(dòng)的主要趨勢(shì)是向大城市和特大城市集中,戶籍制度改革在這個(gè)意義上應(yīng)該適應(yīng)人口動(dòng)態(tài)趨勢(shì)重點(diǎn)推動(dòng)大城市和特大城市的戶籍改革。中小城鎮(zhèn)的人口動(dòng)態(tài)和戶籍壓力的沖突并不很明顯,中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍含金量也并不高,也基本開放了自由落戶,應(yīng)該來說中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍改革壓力是較小的、基本解決的。實(shí)際上,現(xiàn)在戶籍改革更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是大城市和特大城市,從人口遷移流動(dòng)的趨勢(shì)來看,更多的人口愿意向大城市和特大城市轉(zhuǎn)移,而且它們也提供給了更多就業(yè)崗位和創(chuàng)新機(jī)會(huì),因此當(dāng)前迫切需要的是加快大城市和特大城市戶籍改革的推進(jìn)。當(dāng)然這種改革需要是漸進(jìn)性的,但實(shí)際上開放特大城市和大城市戶籍的改革步伐需要快于中小城市,而不是慢于中小城鎮(zhèn)。戶籍制度改革的差別性,應(yīng)該是要首先積極解決大城市和特大城市的戶籍改革,才能緩解和應(yīng)對(duì)人口遷移流動(dòng)和戶籍改革的矛盾性。
戶籍制度的工作重心,也是與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)和動(dòng)力機(jī)制相適應(yīng)。從1980年代開始改革開放和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展以來,在1980～1990年代初期,我國(guó)的城鎮(zhèn)化主要是小城鎮(zhèn)驅(qū)動(dòng)的。在1980年代我國(guó)也形成了重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn),控制發(fā)展中等城市和嚴(yán)格控制大城市的城鎮(zhèn)化主導(dǎo)思想,因此戶籍制度改革更加重視小城鎮(zhèn)戶籍改革是恰當(dāng)?shù)?在1990年代后期到2000年代,中等城市和大城市構(gòu)成人口遷移的主體,因此戶籍制度改革的重點(diǎn)就需要向中等城市和大城市過渡。如果我們看到本世紀(jì)以來大城市和特大城市已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力量,城市群的發(fā)展成為目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要?jiǎng)恿?這也要求我們的戶籍改革更加重視大城市和特大城市改革,以及加強(qiáng)城市群戶籍和社會(huì)管理的整體協(xié)調(diào)。因此,在當(dāng)前時(shí)期仍然強(qiáng)調(diào)放開中小城鎮(zhèn)而嚴(yán)格控制大城市的戶籍改革策略,是一種相對(duì)陳舊的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
從廣東地區(qū)最先實(shí)施,現(xiàn)在不少地區(qū)的大城市戶籍改革開始采取積分制度的策略。積分落戶制度實(shí)際上是一種條件戶籍。相對(duì)于傳統(tǒng)的落戶政策主要包括政策移民、投資移民、技術(shù)移民,如知青返回城落實(shí)戶口、購(gòu)買住房、符合技術(shù)條件的人才入戶,積分入戶考慮了更加綜合的指標(biāo),例如在廣東實(shí)行的積分入戶政策中還將流動(dòng)人口的工作年限、納稅的情況、繳納社會(huì)保障的情況、包括參加志愿者和獻(xiàn)血的社會(huì)貢獻(xiàn)、遵紀(jì)守法的情況等納入積分考量(傅晨等,2014)。積分入戶的指標(biāo)顯然更加綜合,更加具有彈性,避免了單獨(dú)投資購(gòu)房指標(biāo)、或者片面性的人才指標(biāo)的不足。積分體制和社會(huì)信用體系建設(shè)能夠有很好的連接。積分制有利于城市通過毛細(xì)血管將所需要的優(yōu)秀人才逐步吸納進(jìn)來。積分制提供了一個(gè)選擇性的渠道,逐步向部分城市需要的人口打開大門。積分制也提出了貢獻(xiàn)導(dǎo)向,鼓勵(lì)流動(dòng)人口對(duì)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn),這些都很有積極意義。
其實(shí)積分性的人口管理體制包括兩種,一種是積分落戶,一種是積分福利體制。積分落戶制度是從2010年以后廣東開始進(jìn)行的探索。上海2009開展了居住證轉(zhuǎn)戶籍的改革,當(dāng)時(shí)被評(píng)價(jià)為“戶籍新政”,現(xiàn)在評(píng)估看來步伐還是較慢的。2012年上海開始實(shí)施居住證積分體系,但實(shí)際上沒有提積分入戶,只是一種居住證福利體制,根據(jù)不同的積分享受不同的福利。應(yīng)該看到上海的積分制改革只是在為戶籍制度改革創(chuàng)造條件,還并不是直接的戶籍改革。如何來設(shè)計(jì)積分制度是需要討論的另一個(gè)問題,關(guān)鍵是在制度設(shè)計(jì)上要努力使居住證和積分制度成為推動(dòng)戶籍改革的制度渠道,使得外來移民通過積分體制和一系列的條件機(jī)制,能夠有機(jī)會(huì)、有條件過渡到城市體系中去,并在這個(gè)過渡過程中逐步得到漸進(jìn)的福利,逐步被吸納。居住證制度和積分體制能夠真正成為推動(dòng)大城市戶籍改革的杠桿,而不是成為阻礙戶籍改革的新的制度安排。
積分體制對(duì)類似北京、上海等具有大量外來移民的大城市和特大城市戶籍改革提供了有價(jià)值的解決方案。但是如果我們對(duì)廣東地區(qū)、包括上海實(shí)施積分入戶和居住證戶籍改革進(jìn)行評(píng)估,其實(shí)施的效果是未必理想的。真正通過積分和條件戶籍實(shí)現(xiàn)入戶的人口還是非常有限的。而且對(duì)于積分制度來看,仍然是比較偏重于城市部門所需要的各種人才。但是外來媳婦、兒童和家庭的團(tuán)聚,這些人口很難在積分體制上得到解決,而戶籍對(duì)她們生活的意義是實(shí)實(shí)在在的具體民生。對(duì)于城市戶籍改革來說,除了要發(fā)展人才戶籍,也要考慮民生戶籍,也就是積分制需要能夠使在城市穩(wěn)定居住、長(zhǎng)期居住的人口群體逐步有辦法進(jìn)入城市。例如研究也表現(xiàn)當(dāng)流動(dòng)人口在城市長(zhǎng)期居住以后,他們繼續(xù)居留的概率更強(qiáng),在城市居住10年以后的人口有90%的概率會(huì)繼續(xù)居留下來,但是其中仍然有相當(dāng)部分人口無法通過積分納入城市體系。積分體系也應(yīng)該更加偏向于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人口,而創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新缺很難在積分上表現(xiàn)出來,例如這些富有創(chuàng)新性的人口可能不僅沒有投資、沒有住房、可能還中途從學(xué)校輟學(xué),甚至沒有就業(yè),但是這些人才卻是未來城市發(fā)展的希望。在這些方面,積分落戶的制度是存在相當(dāng)?shù)木窒扌缘?積分體制的戶籍改革是可以進(jìn)一步完善的,應(yīng)該為所有希望在城市長(zhǎng)期居留的人口提供一種選擇性渠道逐步解決他們的戶籍和居住安排。
大城市和特大城市的戶籍改革是我國(guó)城市化過程中戶籍改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)役,我們不能因?yàn)樗y,就簡(jiǎn)單地用一個(gè)“嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)?！倍?guī)避了改革責(zé)任。而且實(shí)際上,大城市和特大城市的財(cái)政能力更強(qiáng),遷移流動(dòng)人口也并非所有的人都希望在大城市長(zhǎng)期居住和獲得大城市的戶籍,因此大城市戶籍制度改革的難度并不像其想象的這么難。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為戶籍制度限制下的城鎮(zhèn)化,對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和保障城鄉(xiāng)居民在城鎮(zhèn)化過程中的利益和福祉產(chǎn)生不利影響。中國(guó)城鎮(zhèn)化和改革發(fā)展具有很強(qiáng)的制度推進(jìn)的特點(diǎn),戶籍制度的改革是國(guó)家從城鄉(xiāng)二元體制向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。戶籍制度的改革需要觀念革命,要正確樹立移民和城市發(fā)展的關(guān)系。戶籍改革更需要通過綜合配套的改革策略來加以推進(jìn)。在當(dāng)前時(shí)期應(yīng)尤其重視并需要率先推動(dòng)大城市和特大城市的戶籍改革,中國(guó)的戶籍改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展才能真正向前推進(jìn)。
戶籍制度改革過慢仍然是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本狀況,判斷戶籍改革進(jìn)度和鄉(xiāng)城人口遷移流動(dòng)的不平衡關(guān)系是在擴(kuò)大還是在減小,應(yīng)該成為戶籍制度改革狀況的判斷標(biāo)準(zhǔn)。戶籍制度的不斷松動(dòng)和未來消亡應(yīng)該是未來改革的方向,戶籍制度應(yīng)該成為推動(dòng)中國(guó)城市化改革的杠桿,從而中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、人口自由遷移,實(shí)現(xiàn)居住地登記為基礎(chǔ)的福利和公共服務(wù)均等化,以及建設(shè)依托國(guó)民身份的公共福利體制。這樣的國(guó)家發(fā)展時(shí)代,就從一個(gè)二元化和結(jié)構(gòu)分化的國(guó)家體制過渡為一個(gè)整合的現(xiàn)代福利國(guó)家,并因此帶來城鄉(xiāng)居民的福利進(jìn)步和人民幸福。