近十年間，反腐倡廉話題始終熱度不減，當中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應(yīng)該如何接力？近日，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院對外發(fā)布年度報告《如何治理“一把手”腐敗？》，報告通過解讀“一把手”腐敗現(xiàn)象，透視出當下中國反腐現(xiàn)狀，探討如何治理“一把手”腐敗。
正義網(wǎng)：訪談即將開始，本期訪談由檢察日報正義網(wǎng)記者林平主持。
主持人：歡迎大家關(guān)注本期訪談，我們今天邀請到的訪談嘉賓分別是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟學院教授聶輝華；中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副教授仝志輝。歡迎兩位。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：大家好！
仝志輝（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：各位網(wǎng)友好！
主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會”的十大熱點問題之一，在中國，腐敗或者反腐敗問題成為最近十年來的熱點、難點問題。近日，貴院對外發(fā)布年度報告《如何治理“一把手”腐??？》，針對國內(nèi)腐敗現(xiàn)狀，報告給出了怎樣的評價？中國的腐敗現(xiàn)狀如何？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：目前，衡量國別腐敗程度的最主要指標有兩個：（1）透明國際（Transparency International）的“腐敗感受指數(shù)”（Corruption Perception Index，簡稱CPI），這是目前使用最多的指標；（2）世界銀行治理指數(shù)（WBGI）的腐敗指標。實際上這兩個指標是高度相關(guān)的。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：主觀感受上，中國的腐敗的確比較嚴重。但從國際比較來看，中國的腐敗處于中等程度，相當于全世界的平均水平。我們首先使用透明國際的CPI描述了中國腐敗程度的變化。CPI反映了一個國家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此后保持穩(wěn)定，但總體上有惡化的趨勢。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴重的情況?？紤]到腐敗排行榜是對上一年度腐敗情況的主觀感受，因此這一排名與中國在2012年之后大規(guī)模進行反腐敗運動的事實并不矛盾。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：此外，我們還使用世界銀行治理指數(shù)中的“腐敗控制”（Control of Corruption）指標作為衡量一個國家總體腐敗程度的指標。該指標的取值范圍為-2.5-2.5，數(shù)值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來看，中國的腐敗控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在較低的水平。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：總體歸納看來，根據(jù)上述兩大腐敗指標，中國的腐敗程度在全球170多個國家中排名處于中等程度（絕對排名為80名，相對排名為40%位置），屬于比較腐敗的國家，并且近年來有略微惡化的趨勢。因此，從這個角度來看，老百姓將腐敗問題當作中國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的主要難題，這種擔心不無道理。如果繼續(xù)維持現(xiàn)狀，中國的腐敗問題必將更加嚴重！顯然，中國需要更嚴格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。
主持人：換句話說，從全球范圍來看，腐敗現(xiàn)象可能已經(jīng)成為許多國家共同關(guān)注的一種國際公害。當下，腐敗現(xiàn)象是否已經(jīng)成為國際性命題？
仝志輝（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：我們必須客觀地認識到，中國的腐敗絕非孤例。世界各國，不管是欠發(fā)達國家還是發(fā)達國家，都面臨反腐敗的重任。事實上，美洲國家、歐盟、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、非洲國家都先后制定了區(qū)域性反腐敗公約。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國于2003年在第58屆聯(lián)合國大會上通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》，并將每年的12月9日定為“國際反腐敗日”。目前，包括中國在內(nèi)，全世界已經(jīng)有139個國家加入了該公約。
主持人：十八大以來，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月， 中紀委曬出了387名落馬官員，反腐戰(zhàn)績一目了然，二位如何評價這一反腐態(tài)勢？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：執(zhí)政黨和中央政府認識到腐敗是中國政府的治理頑疾，因此新一屆最高領(lǐng)導層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之后，開展了聲勢浩大的反腐敗運動，并將反腐敗作為全面深化體制改革的主要動力和切入點。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：這場尚未結(jié)束的運動式反腐行動具有三大特點：第一，反腐力度非常大。這應(yīng)該是改革開放以來最嚴厲的一次反腐敗運動。第二，反腐頻率非常密集。中央紀委和監(jiān)察部網(wǎng)站幾乎每天都在發(fā)布最新的案件調(diào)查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范圍非常廣。從普通的處級干部，到廳局級干部，再到省部級乃至以上干部，都在查處和公布范圍之內(nèi)。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：實際上，在十八大之前，反腐敗運動也時有發(fā)生。我和學生王夢琦研究了反腐敗和政治周期的相關(guān)性，發(fā)現(xiàn)了一些有趣的規(guī)律?；?000年到2014年3月底中國367個廳級以上官員的腐敗案例，我們發(fā)現(xiàn)：在全國和地方“兩會”或春節(jié)等政治敏感時期，被調(diào)查或抓捕的官員數(shù)量相對于其它時候顯著減少，即反腐敗力度存在明顯的政治周期效應(yīng)。這背后的原因是什么呢？就是反腐敗一方面會增強執(zhí)政黨的合法性，但另一方面會在一定程度上影響政治穩(wěn)定，因此反腐敗和政治穩(wěn)定之間存在一種權(quán)衡取舍關(guān)系，也就是說存在一個最優(yōu)反腐力度的問題。
主持人：仝教授有何觀點？
仝志輝（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：在我看來，一方面，反腐敗運動不斷擴大和深入；另一方面，紀檢監(jiān)察體制也在適時調(diào)整，其權(quán)力在不斷擴充。兩者交相作用，營造了一種迅猛的反腐態(tài)勢。從結(jié)果來看，這場反腐敗運動已經(jīng)取得了顯著成績，遏制了腐敗的勢頭，贏得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
主持人：我們觀察到，此次報告特別聚焦了“一把手”腐敗問題，為何會著重關(guān)注這一現(xiàn)象？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：有兩個原因：第一，“一把手”掌握了關(guān)鍵權(quán)力，腐敗的危害更大，會放大個案腐敗的不良后果；第二，國內(nèi)似乎還沒有專門聚焦“一把手”腐敗的研究報告，我們?nèi)舜髧l(fā)院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫機構(gòu)。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應(yīng)該是反腐敗的重中之重，也是當務(wù)之急。在腐敗現(xiàn)象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應(yīng)該成為紀檢監(jiān)察機關(guān)的優(yōu)先任務(wù)。
主持人：時下，“一把手”腐敗在反腐局勢中呈現(xiàn)出何種群像？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：我和幾個學生助理花了大約一年的時間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的廳局級官員腐敗案例，包括367個廳局級以上官員。在367個廳局級腐敗官員中，曾經(jīng)擔任“一把手”職務(wù)的有219名，占大約60%。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從行業(yè)分布上看，黨委、政府、交通、司法以及國企等部門的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要說明的是，由于目前缺乏對“一把手”的有效制約，因此能夠公開察覺的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計的“一把手”腐敗情況只是一個底線。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：值得注意的是，在367個廳局級腐敗官員中，有172名官員（占47%）曾包養(yǎng)“二奶”，道德作風敗壞；有44名官員（占12%）曾在政法系統(tǒng)任職，屬于“執(zhí)法犯法”或“司法犯法”，對司法公正起著嚴重的破壞作用；有24名官員（占7%）曾在中央任職，說明腐敗從中央到地方無孔不入；63名官員曾在國企任職，占總數(shù)的17%，這一比例明顯高于國企官員占官員總數(shù)的比例。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從數(shù)據(jù)上看，國企的腐敗問題實際上非常嚴重，因為國企畢竟直接涉及經(jīng)濟交易，權(quán)力的尋租空間更大。而且，由于國企干部一方面享受行政級別，另一方面又享受市場化待遇，更容易通過市場交易掩蓋腐敗事實，導致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵機制，國企的腐敗現(xiàn)象恐怕會更嚴重。
主持人：換句話說，下一步反腐敗應(yīng)該重點關(guān)注國企？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：是的。
主持人：除此之外，還有哪些特征？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從全部腐敗廳級官員的學歷上看，大部分腐敗官員的學歷在大專以上。其中，大學本科占37%，碩士占42%，博士占9%。在219個腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個，占6%左右，略低于全部博士貪官的比例。從這組數(shù)據(jù)上看，高學歷成為高級干部貪腐的重要特征。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：此外，從性別上看，女性占全部廳級貪官的3%。在219個腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，占1%左右。根據(jù)中組部的數(shù)據(jù)，2009年全國省部級以上干部中，女性比例為11%，地廳級干部的女性比例為13.7%，縣處級干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐敗的比例明顯低于男性。這可能是因為女性相對謹慎保守，更害怕貪污受賄的風險，另外由于家庭分工的原因，女性腐敗的機會相對較少。當然，可能女性腐敗還有別的特征，這是一個有趣的話題，我們以后再談。
主持人：基于此，報告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實建議？
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：首先，限制權(quán)力是基礎(chǔ)。阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗。這句話命中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：目前，媒體和學者似乎把更多的焦點放在了監(jiān)督權(quán)力的運行上，我們認為這有失偏頗。我們認為，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更根本，理由有兩點。首先，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀國法強調(diào)了要加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實踐中難以落實。所謂“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監(jiān)督或者制約“一把手”。本來設(shè)計挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權(quán)力的成本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機制成本更低。
聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：其次，從信息不對稱的角度講，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的信息不對稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當行為的量化結(jié)果。比如，某個官員將一個扶貧項目批給了自己老家，你很難證實他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權(quán)力批準項目，這個是比較容易規(guī)定的。