2016年7月1日出版的《檢察風(fēng)云》雜志，刊發(fā)了一組關(guān)于國(guó)企高管腐敗的封面文章。其中第一篇是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)聶輝華教授接受該刊專訪的主要內(nèi)容。采訪的主要內(nèi)容如下。
問：《檢察風(fēng)云》雜志編輯劉晨
答：聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）
問：為什么認(rèn)為國(guó)企反腐和改革的關(guān)鍵是定位？國(guó)企是否應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)功能？國(guó)企定位與腐敗之間存在怎樣的關(guān)系？
聶輝華：國(guó)企腐敗與國(guó)企定位有直接關(guān)系，國(guó)企到底是公益企業(yè)，提供公共服務(wù)功能，還是追求市場(chǎng)利潤(rùn)的企業(yè)，兩者是完全不同的取向。如果視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國(guó)企既有行政權(quán)力，又有政府的天然庇護(hù)，更有直接的經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)企腐敗的發(fā)生是因?yàn)橛袡?quán)力和市場(chǎng)交易，市場(chǎng)化定位很容易導(dǎo)致國(guó)企高管腐敗，這點(diǎn)毫無(wú)疑問。國(guó)企高管可以通過(guò)掙錢的方式來(lái)掩蓋權(quán)錢交易。高管收入很高，但社會(huì)公眾不清楚他的錢的來(lái)源，究竟是來(lái)自合法收入，還是來(lái)自其他途徑。這就導(dǎo)致很多官員希望退休前去國(guó)企擔(dān)任高管，因?yàn)閲?guó)企更舒適，高管收入豐厚，國(guó)企就成為一些官員退休前的養(yǎng)老院，如此不僅惡化了國(guó)企的業(yè)績(jī)和效益，還不可避免地有把錢洗白的嫌疑。相反，如果僅讓國(guó)企承擔(dān)公共服務(wù)的職能，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)就無(wú)法進(jìn)行權(quán)錢交易，以權(quán)生錢。如果把國(guó)企當(dāng)成非盈利性的公益單位，高管就沒有這么多的機(jī)會(huì)腐敗。所以國(guó)企定位是關(guān)鍵，現(xiàn)在的國(guó)企改革沒有厘清這個(gè)問題，一直在回避這個(gè)最重要問題。關(guān)鍵問題厘清了，就知道如何改革了，定位影響國(guó)企改革。如果賦予國(guó)企權(quán)力，就不應(yīng)該施加盈利的壓力；沒有市場(chǎng)利潤(rùn)的考核目標(biāo)，遠(yuǎn)離了市場(chǎng)，國(guó)企想腐敗也難，因?yàn)闄?quán)力不能變現(xiàn)。所以兩者是直接相關(guān)的。國(guó)企定位究竟是公共服務(wù)還是市場(chǎng)化？也許一部分是市場(chǎng)化，大部分國(guó)企應(yīng)逐漸變成公益單位。這個(gè)可以討論。不管哪種定位，應(yīng)先把問題提出來(lái)，向這個(gè)方向努力，而不是回避問題，回避永遠(yuǎn)解決不了國(guó)企腐敗。
問：有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)企腐敗是因?yàn)槠鋲艛嗟匚?，加大市?chǎng)化程度、規(guī)范和監(jiān)管可以有效減少腐敗。是否贊同這樣的說(shuō)法？
聶輝華：我不贊同這個(gè)說(shuō)法?，F(xiàn)存國(guó)企大多集中于資源類、公共服務(wù)類、平臺(tái)類（如融資平臺(tái)）、金融系統(tǒng)（如銀行）和軍工等領(lǐng)域，這些行業(yè)大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯(lián)互通、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)，就具有天然壟斷的特征，就有國(guó)企存在的必要。在天然壟斷的行業(yè)，國(guó)企與民企都一樣，由民企經(jīng)營(yíng)也會(huì)出現(xiàn)一家壟斷，比方在同一地區(qū)不太可能出現(xiàn)兩家自來(lái)水公司?，F(xiàn)在中央級(jí)和省級(jí)國(guó)企不太可能再進(jìn)一步市場(chǎng)化，幾乎已沒有市場(chǎng)化的空間。在早期存在上百萬(wàn)家國(guó)企的時(shí)候，推行了市場(chǎng)化的改革，適合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)企基本都已經(jīng)轉(zhuǎn)型改制，現(xiàn)在再提市場(chǎng)化就沒有太大意義了。反之，我提出現(xiàn)在要讓國(guó)企與市場(chǎng)保持距離。國(guó)企與政府存在割不斷的天然關(guān)系。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，政府肯定會(huì)更偏向國(guó)企，想讓國(guó)企與民企平等競(jìng)爭(zhēng)是不可能的，因此不能讓國(guó)企、民企在同一個(gè)市場(chǎng)平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)。政府對(duì)于國(guó)企和民企應(yīng)該進(jìn)行不對(duì)稱管制。具備天然壟斷特征的行業(yè)讓國(guó)企去經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)之嚴(yán)格管制；適合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)讓民企去經(jīng)營(yíng)，政府的管制更寬松，讓民企自由競(jìng)爭(zhēng)。
問：近年來(lái)對(duì)國(guó)企高管的查處力度明顯加大，是否會(huì)影響到國(guó)企的運(yùn)作效率？
聶輝華：出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象很正常，運(yùn)動(dòng)式反腐普遍會(huì)存在這樣的問題。不僅是國(guó)企，民企也受到影響，也會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。短期內(nèi)對(duì)企業(yè)的業(yè)績(jī)和效益會(huì)有影響。
問：調(diào)查顯示，近兩三年落馬的大型國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)過(guò)半為一把手，為什么會(huì)如此？
聶輝華：一把手腐敗高發(fā)是因?yàn)闄?quán)力集中。國(guó)企權(quán)力集中在一把手，副手或三四把手腐敗，一把手會(huì)掌握相關(guān)情況，反之則不盡然，一把手腐敗，副手和三四把手不腐敗是有可能的。而下級(jí)腐敗上級(jí)不腐敗，可能性幾乎為零。在垂直型管理的組織中都存在類似問題。政府機(jī)構(gòu)和民企也一樣，一把手腐敗高發(fā)與是不是國(guó)企沒有直接關(guān)系。
問：有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)企腐敗高發(fā)與國(guó)企產(chǎn)權(quán)不明晰有關(guān)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也不完善，是否應(yīng)該建立職業(yè)經(jīng)理人制度?
聶輝華：認(rèn)為國(guó)企產(chǎn)權(quán)不清晰的觀點(diǎn)是不正確的。國(guó)企產(chǎn)權(quán)在法律上是相當(dāng)清晰的，國(guó)有股份占比非常清楚，沒有模糊地帶。我贊同國(guó)企治理結(jié)構(gòu)不完善這一說(shuō)法，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，董事會(huì)沒有起到應(yīng)有作用，內(nèi)部監(jiān)督乏力，而外部監(jiān)督如中小投資者的監(jiān)督作用也沒有充分發(fā)揮。至于職業(yè)經(jīng)理人制度就跟國(guó)企的定位有關(guān)，如果定位為公營(yíng)機(jī)構(gòu)，高管就應(yīng)該到非盈利組織去找。現(xiàn)在的國(guó)企基本都在壟斷性行業(yè)，與民企處于不同的行業(yè)，從民企很難找到適合國(guó)企的高管人才，最后也只能由行政任命。人才無(wú)法流動(dòng)，職業(yè)經(jīng)理人制度就很難建立。
問：國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)仍有行政級(jí)別,可以轉(zhuǎn)型為官員，并非真正的企業(yè)家。如何才能讓國(guó)企高管轉(zhuǎn)型為真正的企業(yè)家？如何進(jìn)行分類管理？
聶輝華：還是跟國(guó)企定位有關(guān)。國(guó)企是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府不希望對(duì)國(guó)企失去有效控制，如果國(guó)企完全市場(chǎng)化，高管不聽政府的，就會(huì)失去對(duì)國(guó)企的有效控制。困難在于國(guó)企處于半行政化和半市場(chǎng)化之間，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)由行政任命，同時(shí)有市場(chǎng)盈利的指標(biāo)，進(jìn)行利潤(rùn)考核。這樣就很難兩全其美。我認(rèn)為，不如讓國(guó)企成為非盈利型的公益機(jī)構(gòu)，國(guó)企回歸公共服務(wù)的功能，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)由行政任命。近期國(guó)資委文件提出要對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類管理，包含了國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的分類管理。文件把國(guó)企區(qū)分為公益類和商業(yè)類。我認(rèn)為對(duì)國(guó)企實(shí)行分類管理是正確的，但目前的公益類和商業(yè)類其實(shí)還是沒有明確區(qū)分出我前面說(shuō)的公共服務(wù)類和盈利類，兩者還是都要盈利。商業(yè)類國(guó)企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。我認(rèn)為改革還是取決于國(guó)企定位，國(guó)企最終還是要回歸公益性。
問：90年代以來(lái)的企業(yè)改制造成了種種弊端，給國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私留出很大空間。在今后的國(guó)企改革中應(yīng)如何防控這些弊端？
聶輝華：首先是厘清定位，其次是完善法人治理，再次是加強(qiáng)外部監(jiān)督，包括中小投資者和媒體的監(jiān)督，要允許媒體監(jiān)督?，F(xiàn)在只強(qiáng)調(diào)上級(jí)監(jiān)督，忽視了社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。要讓媒體監(jiān)督發(fā)揮更大的作用，讓社會(huì)輿論來(lái)監(jiān)督國(guó)企?，F(xiàn)在提出國(guó)企進(jìn)一步改革。國(guó)企改革的方向不能老是變，要有穩(wěn)定的改革戰(zhàn)略。過(guò)去的改革，在每個(gè)不同的階段，往往會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，出現(xiàn)短期行為和機(jī)主義行為。比方債轉(zhuǎn)股，設(shè)立四大資產(chǎn)管理公司接管欠銀行的債務(wù)?，F(xiàn)在又來(lái)第二次債轉(zhuǎn)股。既然欠債可以一筆勾銷，高管為什么要把國(guó)企做好？就缺少了把企業(yè)做好的動(dòng)力。有關(guān)國(guó)企改革的文件，內(nèi)容多是面面俱到，市場(chǎng)化提到了，公益性也提到了，讓企業(yè)無(wú)所適從。既要市場(chǎng)化，又要把國(guó)企做大做強(qiáng)，而強(qiáng)調(diào)國(guó)企做大是逆市場(chǎng)化的取向，因?yàn)槭袌?chǎng)化決定了國(guó)企該大就大，該小就小?？梢蕴岢霭褔?guó)企做優(yōu)。你看這些策略上存在不少相互矛盾之處。國(guó)企改革一定要有穩(wěn)定持久的戰(zhàn)略和策略。
問：如何從制度上構(gòu)建預(yù)防國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)腐敗防火墻?
聶輝華：反腐敗的關(guān)鍵是限制權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力。防治國(guó)企腐敗首先還是要厘清國(guó)企的定位，包括對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類管理。其次是加強(qiáng)內(nèi)外部的監(jiān)督管理。其三是建立國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)公示制度。國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)如果不公開就無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。應(yīng)將國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)納入官員財(cái)產(chǎn)公示制度。薪酬只占國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)收入的一小部分，應(yīng)公開其財(cái)產(chǎn)，而不只是是薪酬收入。改革有先后順序，推行官員財(cái)產(chǎn)公示制度有一定難度，可以先從國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)做起。相比基層政府，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)公示牽涉的面比較小，可以一家一家地試點(diǎn)和推行。持之以恒，可以有效地防范國(guó)企腐敗。
以上采訪內(nèi)容經(jīng)劉晨整理后，以《破解國(guó)企高管腐敗魔咒》為題，刊發(fā)于《檢察風(fēng)云》，第13期。