仿佛就在昨天，思想界強烈呼喚改革的“頂層設(shè)計”，這是因為幾年前改革進入深水區(qū)后變得舉步維艱。為回應(yīng)社會訴求，我們有了“頂層設(shè)計”，并在各領(lǐng)域出臺了一系列改革方案。有些政策得到較好貫徹，但也有一些好政策難以落地，變成一個又一個的文件傳達過程。個中原因何在？
首先，政策落地的時間周期。從政策議程的設(shè)定即什么樣的問題值得上升到?jīng)Q策者那里討論、到政策制定、再到政策執(zhí)行，是一個繞不開的“時間性”周期問題，急是急不來的。一項重大政策，尤其是那些改變政治生態(tài)的政策，時間過程更為漫長，需要反復(fù)抓、抓反復(fù)才見成效，不可能一個文件就能達到政策目標(biāo)。比如，“八項規(guī)定”初見成效，就是常抓不懈的結(jié)果。而這個成效如果沒有相應(yīng)的法治化制度去保障，讓新的健康生活方式成為一種習(xí)慣，舊病復(fù)發(fā)并非不可能。法治化制度化的行為養(yǎng)成都需時間上的耐心。
政策執(zhí)行的“時間性”原理告訴我們，很難在很短時間內(nèi)執(zhí)行好一項政策，更難的是在很短時間內(nèi)同時達成若干政策目標(biāo)。歷史經(jīng)驗是，很多麻煩問題屬于發(fā)展中的問題，政策性作為固然重要，而“時間”本身也是一種辦法，比如上個世紀(jì)90年代“下崗潮”所引發(fā)的問題，“時間”本身就是答案。各個大國治理中的難題很多，很多難題是慢慢“熬”過來的。美國內(nèi)戰(zhàn)后的危機一點不比其他國家少，但它硬是熬過了一場又一場危機?，F(xiàn)在，處于彼此期許中的官民要有同情地理解。百姓對好生活的渴求是自然的，但“好生活”的到來決非一蹴而就，對此百姓要有耐心。同樣，回應(yīng)社會訴求的政策制定者也只能在“時間性”原理中有所作為。
其次，政策執(zhí)行中的利益性阻力和體制性阻力。前幾輪改革的主要目標(biāo)是做大蛋糕，這樣的改革容易達成共識;現(xiàn)在的主要目標(biāo)則是分好蛋糕，必然會觸動特定利益集團的既得利益。從這個意義上說，現(xiàn)在的改革比之前更加困難，阻力更多。無論是徐才厚郭伯雄的問題，還是周永康的問題，都是長時期內(nèi)形成的各式腐敗集團，要進行改革，首先就需破解諸如此類的利益集團。這是有形的利益集團，事實上政治生活中還充斥各種看不見、但在關(guān)鍵時刻可能突然爆發(fā)出來的利益集團，尤其是官商勾結(jié)。比如，湖南衡陽人大代表賄選涉及四五百人，而賄選案居然還發(fā)展到四川某地級市的黨委常委會選舉。這就是說，法定的換屆選舉是好政策好制度，但這種政策會被官商勾結(jié)型利益集團所扭曲。
政策執(zhí)行還面臨體制性阻力。我們的體制是民主集中制，其好處是容易制定政策，但在政策執(zhí)行中必然面對長鏈條的行政管理體制，在這個過程中會出現(xiàn)形形色色的“否決者聯(lián)盟”——既得利益集團所形成的阻力集團。如前，為社會更公正的分蛋糕式改革必然是觸動既得利益的政策，對沖性力量恰恰是常態(tài)性政治現(xiàn)象，不能指望所有人都為了遠大目標(biāo)或共同理想而放棄自己的既得利益。
既然如此，還需利用民主集中制體制上的優(yōu)勢去克服這一各個國家都存在的痼疾。為了提升政策執(zhí)行效果，傳統(tǒng)的辦法是執(zhí)法大檢查。在沒找到新辦法之前，傳統(tǒng)辦法依然得用，正所謂反復(fù)抓、抓反復(fù)，比如巡視組“回頭看”就屬此類執(zhí)法檢查。按照經(jīng)驗，“回頭看”一次、兩次遠遠不夠，需要常態(tài)性制度化的督查機制，讓權(quán)力無時不在監(jiān)督之中。
再次，政府職能滯后和行政能力不足而形成的政策性阻力。大家都在說“懶政”“怠政”問題，這可能多少有點有違現(xiàn)實而冤枉了各級官員。下放權(quán)力簡單，但在政府職能未完成轉(zhuǎn)變的前提下，很多政策必然難以落實。比如，現(xiàn)行體制是各行政部門把控資源并積極制訂計劃，落實者是地方政府、尤其是基層政府，傳統(tǒng)上所說的“上面千條線，下面一條腿”的局面并未得到根本改變。結(jié)果，形成了積極有為的行政部門，疲于應(yīng)付的地方政府、尤其是基層政府，它們沒有能力在很短時間內(nèi)同時執(zhí)行來自所有部門的政策。因此，在調(diào)整“條塊”關(guān)系中轉(zhuǎn)變政府即各行政部門的職能，是改革中的一大難題。
即使政府職能調(diào)整了，還有一個現(xiàn)實性難題，就是各部門的行政能力與行政方式是否能滿足已經(jīng)市場化的社會的需要。在社會結(jié)構(gòu)和人們觀念都發(fā)生深刻變革的時代，某些行政方式依然停留在過去、甚至是計劃經(jīng)濟時代。比如，在聽起來很美的居家式養(yǎng)老問題上，一些街道辦事處從民政部門爭取到項目資金建成“居家式養(yǎng)老”居所，但沒有老人愿去這種一個房間5個床位的養(yǎng)老院。政府花了大價錢，百姓卻不買賬，這就是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟式行政作為的結(jié)果，問題在于不理解我們的“社會”。這類案例說明，行政部門的行政方式已滯后于變化了的社會結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在的問題不僅僅是調(diào)整政府與市場的關(guān)系，而是新型的政府—市場—社會之間的關(guān)系。
政策過程有周期、政策執(zhí)行有阻力、行政能力跟不上，三重問題疊加，共同構(gòu)成好政策難落地的局面。其中無論是政策執(zhí)行的周期性還是行政能力的培育，都繞不開一個“時間性”概念。
(作者為中國人民大學(xué)政治學(xué)教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長)