城鄉(xiāng)規(guī)劃常被認(rèn)為是一門技術(shù)性極強(qiáng)的專業(yè)功課。然而，在許多英國(guó)智庫(kù)看來(lái)，這項(xiàng)與廣大民眾切身福祉密切相關(guān)的工作非常重要，不能僅僅交由那些供職于專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員來(lái)全權(quán)裁決。
在過(guò)去幾十年間，英國(guó)智庫(kù)綜合使用造輿論、送人才和提證據(jù)等多種方法，與政策的制定者們和執(zhí)行者們密切配合，極大推進(jìn)了英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的民主參與程度，有效提升了規(guī)劃決策的代表性和覆蓋度。
一、改革機(jī)緣
英格蘭地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，在很大程度上建基于英國(guó)《1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》所確立的制度框架。該框架將規(guī)劃明確界定為政府義務(wù)，并且要求所有新的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都需經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門審批。
作為戰(zhàn)后初期工黨政府“福利國(guó)家”政策的一個(gè)組成部分，上述制度框架在很大程度上確保了英格蘭地區(qū)戰(zhàn)后重建工作的效率和質(zhì)量。
然而，這種高度依賴政府部門審批的規(guī)劃制度，常因缺乏靈活性和變通度而難以及時(shí)應(yīng)對(duì)發(fā)展實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)出的新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題，有時(shí)甚至?xí)龀雠c大部分民眾意愿相悖的決策，成為妨礙城鄉(xiāng)有機(jī)發(fā)展的掣肘因素。
上世紀(jì)七十年代末以來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在多個(gè)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，人們對(duì)如何確立政府與市場(chǎng)之間合理分工的思考不斷深入，而確立于1947年的英格蘭現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃體系也逐漸成為了批判的目標(biāo)和改革的對(duì)象。
在這種背景下，通過(guò)英國(guó)各級(jí)政府、各個(gè)黨派、各種力量和各界民眾的互動(dòng)與博弈，英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制在過(guò)去幾十年間歷經(jīng)了多次重大改革。
如今，英格蘭地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作正變得越來(lái)越貼近地方社區(qū)，而各類智庫(kù)在推進(jìn)英國(guó)規(guī)劃改革中所發(fā)揮的作用，則令人印象深刻。
二、智庫(kù)推進(jìn)
為何許多英國(guó)智庫(kù)都會(huì)關(guān)注城鄉(xiāng)規(guī)劃這個(gè)看起來(lái)技術(shù)性極強(qiáng)的專門領(lǐng)域呢？而使這些智庫(kù)在英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革中得以風(fēng)生水起的“秘密武器”又是什么呢？
在談及智庫(kù)對(duì)專項(xiàng)政策的影響時(shí)，人們往往更容易將注意力集中到那些能夠直接改變政策執(zhí)行者意志或者行動(dòng)的機(jī)制。然而，如果希望全面理解智庫(kù)在英國(guó)規(guī)劃改革中所發(fā)揮的作用，我們必須首先深入理解它們?cè)谒茉旃草浾撝兴l(fā)揮的作用。
對(duì)于相當(dāng)一部分英國(guó)智庫(kù)而言，生產(chǎn)新知并非核心業(yè)務(wù)，傳播思想才是發(fā)揮政策影響的關(guān)鍵所在。在這些智庫(kù)看來(lái)，學(xué)術(shù)界在生產(chǎn)知識(shí)方面具有更為顯著的比較優(yōu)勢(shì)，而智庫(kù)的作用，則在于利用學(xué)術(shù)界所生產(chǎn)知識(shí)提煉出新的理念，并用這些新理念來(lái)激發(fā)政策討論，最終通過(guò)政策變革來(lái)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。
基于這種對(duì)智庫(kù)與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)分工的看法，許多英國(guó)智庫(kù)將工作重點(diǎn)放在為大眾媒體提供素材上。活躍的智庫(kù)成員不僅常常在各類平面和網(wǎng)絡(luò)媒體上通過(guò)接受采訪和撰寫(xiě)專欄等方式宣傳自身理念，更會(huì)積極參與那些經(jīng)由電視直播或轉(zhuǎn)播的政策辯論。
例如，在英國(guó)廣播公司電視一臺(tái)每周四晚間播出的王牌時(shí)政辯論節(jié)目《問(wèn)題時(shí)間》上，就常常出現(xiàn)各類智庫(kù)負(fù)責(zé)人與各政黨要員同臺(tái)交鋒的情景。與政客相比，智庫(kù)負(fù)責(zé)人不用過(guò)分擔(dān)心選情掣肘，往往又對(duì)相關(guān)領(lǐng)域具有更為深入的了解，在辯論中的立場(chǎng)和態(tài)度常會(huì)比較鮮明，在傳播新理念方面的效率和效果都令人印象深刻。
但是，智庫(kù)在英國(guó)規(guī)劃體制改革過(guò)程中所發(fā)揮的核心作用，卻不在于影響政策的任何具體細(xì)節(jié)，而在于通過(guò)發(fā)起針對(duì)公共管理根本理念的深入辯論，從根本上重塑人們看待規(guī)劃的態(tài)度。
具體來(lái)說(shuō)，就在英國(guó)現(xiàn)代規(guī)劃體系建成不久的上世紀(jì)五十年代，以政策研究中心（CPS）、經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究所（IEA）和亞當(dāng)斯密研究所（ASI）為代表的一批智庫(kù)，就開(kāi)始引導(dǎo)社會(huì)各界反思政府與市場(chǎng)的合理邊界。
這些智庫(kù)認(rèn)為，雖然規(guī)劃工作具有一定的必要性，但這并不意味這政府需要包攬與規(guī)劃相關(guān)的所有工作，而任何合理與高效的規(guī)劃都離不開(kāi)市場(chǎng)與社會(huì)的參與。在這些智庫(kù)的推動(dòng)下，倡導(dǎo)國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的新公共管理運(yùn)動(dòng)終于在上世紀(jì)七十年代末以后成為英國(guó)兩大主要政黨共同接受的政策原則，而市場(chǎng)力量和公眾意見(jiàn)對(duì)英國(guó)規(guī)劃事務(wù)的影響程度不斷提升。
此外，得益于英國(guó)政府與智庫(kù)之間廣泛存在的“旋轉(zhuǎn)門”制度，二者之間的高層及人員流動(dòng)十分普遍。例如，位于倫敦威斯敏斯特地區(qū)的政策咨詢機(jī)構(gòu)“政策交流”（Policy Exchange）是一家持中間偏右政治立場(chǎng)的智庫(kù)，與英國(guó)保守黨關(guān)系非常密切。
在保守黨于2010年開(kāi)始執(zhí)政后，“政策交流”的創(chuàng)始人博爾斯在當(dāng)選議員僅兩年后就成為了負(fù)責(zé)規(guī)劃事務(wù)的政府大臣，而該智庫(kù)的首席規(guī)劃問(wèn)題評(píng)論專家莫頓則成為了首相卡梅倫在規(guī)劃體制改革方面的顧問(wèn)。
隨著這些智庫(kù)核心人士進(jìn)入政府，他們?cè)谥菐?kù)工作過(guò)程中所產(chǎn)生和積累的許多理念，都直接轉(zhuǎn)化為了政府在推動(dòng)規(guī)劃體制改革方面的實(shí)際政策措施。
三、三點(diǎn)啟示
有趣的是，研究表明，在一些親身經(jīng)歷過(guò)英國(guó)規(guī)劃體制改革的前政府官員看來(lái)，智庫(kù)在政策變革中所發(fā)揮的重要作用，往往是通過(guò)間接機(jī)制取得成效的。
按照這些圈內(nèi)人士的說(shuō)法，盡管在許多情況下改革看似是由智庫(kù)直接推動(dòng)的，但早在政策辯論開(kāi)始之前，政府內(nèi)部的有識(shí)之士往往已意識(shí)到了改革的必要性和可能的方向，而智庫(kù)則在“正確的時(shí)間”提供了“正確的觀點(diǎn)”，為改革提供了輿論支持。
然而，我們不應(yīng)就此低估智庫(kù)的作用。任何復(fù)雜的政策改革，必然是各種力量交互博弈、共同作用的結(jié)果。但是，智庫(kù)通過(guò)發(fā)起對(duì)于一些根本問(wèn)題的廣泛討論，往往能夠挑戰(zhàn)存在于政府和民眾當(dāng)中的各類成見(jiàn)，為政策創(chuàng)新提供可能。
在英國(guó)規(guī)劃體制改革的過(guò)程中，正是由于智庫(kù)的大聲呼吁與積極倡導(dǎo)，越來(lái)越多的人開(kāi)始意識(shí)到：在合理政策措施的引導(dǎo)下，具有自利屬性的市場(chǎng)力量也可以為提升公共利益而高效服務(wù)，不應(yīng)被武斷地排除于規(guī)劃事務(wù)之外。
同時(shí)，各類智庫(kù)在觀點(diǎn)和理念上的不斷交鋒，也促使英國(guó)政府對(duì)多個(gè)與規(guī)劃體制改革相關(guān)的政策方案展開(kāi)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，提升了改革的科學(xué)性。
隨著英國(guó)規(guī)劃體制改革不斷深入，在信息過(guò)載日益嚴(yán)重的情況下，政府部門不愿也無(wú)法再對(duì)所有的新觀點(diǎn)與新理念都同樣重視，而更歡迎那些建立在扎實(shí)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)上的可行方案。
在這種情況下，許多智庫(kù)開(kāi)始拋棄“輕生產(chǎn)、重傳播”的傳統(tǒng)思維，積極展開(kāi)原創(chuàng)性研究，以期為自身政策主張?zhí)峁└鼮閳?jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。可見(jiàn)，英國(guó)智庫(kù)在推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革的過(guò)程中，不僅深刻影響了政策走向，也重塑了自身的發(fā)展方向。
對(duì)于正在蓬勃發(fā)展的我國(guó)廣大智庫(kù)而言，英國(guó)智庫(kù)參與城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革的經(jīng)歷，或許能夠提供三點(diǎn)啟示。
第一，智庫(kù)在參與針對(duì)專項(xiàng)改革的討論時(shí)，固然要精于術(shù)業(yè)、有的放矢，但也不妨著眼全局、積極推進(jìn)對(duì)于宏觀性、根本性問(wèn)題的討論。
第二，智庫(kù)發(fā)揮政策影響的途徑很多，對(duì)于智庫(kù)成員而言，如果能夠直接看到工作效果，自然愉悅，但是，若能從根本上挑戰(zhàn)人們的思維習(xí)慣和既有成見(jiàn)、為政策制定者和執(zhí)行者提供新范式和理念，那么所帶來(lái)的影響往往也更為深遠(yuǎn)。
最后，智庫(kù)與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)固然擁有不同的比較優(yōu)勢(shì)，積極與媒體互動(dòng)也確實(shí)是許多智庫(kù)的長(zhǎng)處所在，但是，令人信服的方案往往離不開(kāi)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持，因此，在條件許可的情況下，智庫(kù)也應(yīng)努力提升開(kāi)展原創(chuàng)性研究的能力，并不斷提升自身研究成果的信度和效度。