首份全國性法治評(píng)估報(bào)告：中國法治狀況的“體檢報(bào)告”

4月10日，由中國人民大學(xué)法學(xué)院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國法學(xué)會(huì)法律評(píng)估中心聯(lián)合主辦，“中國法治評(píng)估報(bào)告2015”成果發(fā)布暨中國法學(xué)會(huì)法治研究基地掛牌儀式研討會(huì)在中國人民大學(xué)舉行，會(huì)上正式發(fā)布了中國第一個(gè)全國性法治評(píng)估報(bào)告。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)”，四中全會(huì)又把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核的指標(biāo)體系。目前全國已經(jīng)出現(xiàn)了一些地方性的法治評(píng)估實(shí)踐。“中國法治評(píng)估報(bào)告2015”是第一份源于中國本土的全國性法治評(píng)估報(bào)告，有著開創(chuàng)性意義。

評(píng)估報(bào)告把中國的法治指標(biāo)分為法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成；為了評(píng)估中國法治體系的效果，課題組又設(shè)立了第6個(gè)一級(jí)指標(biāo)即法治效果指標(biāo)。

法律規(guī)范體系：立法的公眾參與不足

立法規(guī)范體系的一級(jí)指標(biāo)得到的總體評(píng)價(jià)是一般，立法完善性、立法科學(xué)性和立法民主性三個(gè)方面所得到的評(píng)價(jià)也是一般，其中，立法機(jī)構(gòu)完善性和立法公眾參與方面的評(píng)價(jià)較低。這表明，立法是以保障人民根本權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，如果普通社會(huì)工作無法有效參與到立法過程中，就難以保證立法體現(xiàn)人民群眾的根本利益，而這又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致立法機(jī)制上的問題，使得法律的立改廢釋無法適應(yīng)人民群眾的切身需要。

法治實(shí)施體系：總體評(píng)分偏低，發(fā)展水平未獲充分認(rèn)可

法治實(shí)施體系包括行政執(zhí)法，司法適用和社會(huì)治理三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：行政執(zhí)法、司法適用、社會(huì)治理。

第一，在三個(gè)方面當(dāng)中，評(píng)價(jià)最高的是社會(huì)治理，評(píng)價(jià)最低的是行政執(zhí)法，但總起來講，三個(gè)方面的評(píng)價(jià)都不高，即使是評(píng)價(jià)最好的社會(huì)治理，差評(píng)也占到28.5%的差評(píng)，評(píng)分處于中等偏下水平。第二，法治實(shí)施體系的評(píng)價(jià)和評(píng)分均偏低，在中評(píng)與差評(píng)之間。在三個(gè)指標(biāo)中，行政執(zhí)法的差評(píng)率最高，占到41.7%，這一結(jié)果表明，作為法治發(fā)展的關(guān)鍵和核心領(lǐng)域的法治實(shí)施體系，其發(fā)展水平尚未獲得被調(diào)查者的充分認(rèn)可，法治建設(shè)的相關(guān)工作尚需大力推進(jìn)。

法治監(jiān)督體系：加強(qiáng)人大監(jiān)督和法院內(nèi)部紀(jì)律監(jiān)督

在法治監(jiān)督體系中，對(duì)法律和司法解釋的監(jiān)督指標(biāo)在70分以上，在執(zhí)法和司法監(jiān)督中，內(nèi)部監(jiān)督、制約機(jī)制，人大監(jiān)督受到較多的負(fù)面評(píng)價(jià)，明顯低于對(duì)行政的審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議，對(duì)審判的檢察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督評(píng)價(jià)。如何加強(qiáng)人大監(jiān)督和法院內(nèi)部紀(jì)律監(jiān)督是今后司法改革工作的重要課題。

值得強(qiáng)調(diào)的是，在審判監(jiān)督中，檢察監(jiān)督，審級(jí)監(jiān)督和輿論監(jiān)督得到的肯定性評(píng)價(jià)較多，差評(píng)率只有11.5%，14.2%和8%，而人大監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督差評(píng)率為42.1%和32.5%。如何加強(qiáng)人大監(jiān)督和法院內(nèi)部紀(jì)律的監(jiān)督，是今后司法改革工作的重要課題。

法治保障體系：對(duì)普法中的形式主義因素負(fù)面評(píng)價(jià)較多

相比較其他體系的評(píng)價(jià)，法治保障體系的評(píng)價(jià)處于中間水平，其中評(píng)價(jià)最高的是人員保障指標(biāo)，這表明當(dāng)前我國法治保障體系的狀況獲得了基本的認(rèn)同，但仍有較大的改善空間。但是，對(duì)普法中的形式主義因素負(fù)面評(píng)價(jià)較多。

黨內(nèi)法規(guī)體系：監(jiān)督機(jī)制需要改革

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的完善性和黨員守法方面的評(píng)價(jià)都比較高，但是另一反面，在違反黨內(nèi)法規(guī)的處理和黨規(guī)國法協(xié)調(diào)性指標(biāo)方面卻是“中評(píng)”。

在監(jiān)督機(jī)制方面，呈現(xiàn)出兩極狀態(tài)，上級(jí)監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督得分在75分以上（滿分100分），而黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督得分卻在65分以下（滿分100分），既反映了黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督方面的強(qiáng)項(xiàng)與弱項(xiàng)，又揭示了監(jiān)督機(jī)制需要改革的思路。

法治效果體系：反腐力度仍不能滿足人民群眾要求

廉潔和問責(zé)是人們觀察法治效果的兩個(gè)最直接的指標(biāo)，但它們都只處于及格水平，表明人們對(duì)法治效果的不滿。顯示出法治建設(shè)的一個(gè)突出的薄弱環(huán)節(jié)，用權(quán)與問責(zé)的不匹配。通過對(duì)廉政指標(biāo)的調(diào)查顯示，雖然近年來大力加強(qiáng)反腐倡廉的力度，但仍不能滿足廣大人民群眾的要求。再次說明，中央關(guān)于“反腐永遠(yuǎn)在路上”的決策時(shí)完全正確的。

而在社會(huì)秩序與安全指標(biāo)中，社區(qū)安全指標(biāo)是所有指標(biāo)中得分相當(dāng)高的，表明人民群眾對(duì)社區(qū)安全的滿意度，但另一方面，社會(huì)秩序指標(biāo)得分較低，包括插隊(duì)、售假、盜版軟件、闖紅燈、辦事送禮、禁煙處抽煙、不申請報(bào)稅這些人民司空見慣的不遵守社會(huì)秩序、無視法律的行為，差評(píng)率高達(dá)64%，有點(diǎn)差評(píng)率甚至高達(dá)70%。

報(bào)告得出的基本結(jié)論是在治理體系，治理能力，治理效果之間差評(píng)率基本處在同一水平。

值得一提的是，人權(quán)指標(biāo)中平等權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)處于及格水平，占人權(quán)指標(biāo)的28.6%，其中平等權(quán)只有63.5分，這嚴(yán)重影響了人們對(duì)人權(quán)狀況的評(píng)價(jià)，是否能做到法律面前人人平等，無論地位高低，財(cái)富貧富，都平等對(duì)待，是決定法治效果的基礎(chǔ)。表達(dá)自由包括宗教自由（76.8），言論自由（68.1）和結(jié)社自由（66），三項(xiàng)平均得分70.3.雖然只處于及格水平，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外對(duì)中國人權(quán)狀況同類評(píng)估的水平。

報(bào)告還提出，在目前情況下應(yīng)該有重點(diǎn)的加強(qiáng)對(duì)法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，特別著重對(duì)法治實(shí)施體系和法治效果體系中所反映的問題加以認(rèn)真研究和改善，重中之重是解決依法行政、廉政、問責(zé)、社會(huì)秩序和公開性五大問題。其中最為突出的問題是財(cái)政公開，只要59.5分（滿分100分），是所有指標(biāo)中唯一不到60的指標(biāo)。如何提高財(cái)政透明度，是使我國法治水平走上一個(gè)新臺(tái)階的重要和關(guān)鍵一步。

該報(bào)告由中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心主任朱景文教授組織課題組集體撰寫，受到國家社科基金重大項(xiàng)目、北京市社科基金重大項(xiàng)目、中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金和中國人民大學(xué)中國調(diào)查與數(shù)據(jù)中心的支持。中央政法委、中國法學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，中國人民大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)出席發(fā)布會(huì)并致辭，來自法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)界學(xué)者參加會(huì)議，中共中央黨校、國家行政學(xué)院、中國社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)等多家單位的專家和研究人員參加了本次發(fā)布會(huì)。

“中國法治評(píng)估報(bào)告2015”根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)提出的中國特色社會(huì)主義法治體系而設(shè)計(jì)，建立了由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)、66個(gè)三級(jí)指標(biāo)、188個(gè)四級(jí)指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。該報(bào)告采取了問卷抽樣調(diào)查方法，設(shè)計(jì)了公眾問卷，專家問卷和執(zhí)業(yè)者問卷等三類問卷，共計(jì)430個(gè)問題，委托中國人民大學(xué)中國調(diào)查與數(shù)據(jù)中心實(shí)施調(diào)查。調(diào)查時(shí)間從2015年10月開始，當(dāng)年12月結(jié)束。公眾問卷調(diào)查對(duì)象分布在中國大陸28個(gè)省、市、自治區(qū)。專家問卷選取中國法學(xué)會(huì)若干專業(yè)研究會(huì)、學(xué)會(huì)的理事為對(duì)象，執(zhí)業(yè)者問卷以法官、檢察官、律師、警察、人大機(jī)關(guān)工作人員、行政機(jī)關(guān)工作人員為問卷對(duì)象。