于今 中國東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院院長，國家智庫總編
雖然西歐各國的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和歷史的背景條件不同，遇到的問題也有所不同，但西方現(xiàn)代城市發(fā)展的基本趨勢應(yīng)該說是一致的。如果按照城市更新及相關(guān)理論發(fā)展的脈絡(luò)來進(jìn)行分析，可以看到，戰(zhàn)后西方城市特別是內(nèi)城和舊城更新的理論和實(shí)踐經(jīng)歷了很大的變化，基本上是沿著清除貧民窟－鄰里重建－社區(qū)更新的脈絡(luò)發(fā)展，指導(dǎo)舊城更新的基本理念也從主張目標(biāo)單一、內(nèi)容狹窄的大規(guī)模改造逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲝埬繕?biāo)廣泛，內(nèi)容豐富，更有人文關(guān)懷的城市更新理論。按照有關(guān)城市更新的理論發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理，可以看到如下的情況：
●從形體規(guī)劃出發(fā)的城市改造思想
西方國家城市更新運(yùn)動(dòng)，在一開始受到以物質(zhì)規(guī)劃為核心的近現(xiàn)代城市規(guī)劃理論思想的深刻影響，這些規(guī)劃思想的本質(zhì)是把城市看作一個(gè)相對靜止的事物，希望通過對物質(zhì)環(huán)境的設(shè)計(jì)解決城市中的所有問題。大規(guī)模推倒重建實(shí)際就是這些思想的直接后果。
?●對大規(guī)模城市改造反思
清理貧民窟和隨之而來的大規(guī)模城市建設(shè)以及對城市中心土地的強(qiáng)化利用，曾經(jīng)一度帶來城市中心區(qū)的繁榮，但很快就帶來了大量的城市問題，加劇了城市向郊區(qū)分散的傾向，可以說大規(guī)模城市改造并不成功，卻給城市帶來了極大的破壞。
●可持續(xù)發(fā)展的城市復(fù)興思想
可持續(xù)發(fā)展的思想最初來自于那些致力于環(huán)境和資源保護(hù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，是戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和上個(gè)世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致環(huán)境污染、資源破壞等問題引發(fā)的對城市發(fā)展模式的世界范圍的反思的結(jié)果，其中也包含了上述對大規(guī)模城市改造所進(jìn)行的反思。
在可持續(xù)發(fā)展的思潮的影響下，西歐國家城市更新的理論與實(shí)踐有了進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而逐漸形成了城市復(fù)興的理論思潮與實(shí)踐。它一方面體現(xiàn)的是前所未有的多元化，城市復(fù)興的目標(biāo)更為廣泛，內(nèi)容更為豐富；另一方面是繼續(xù)趨向于謀求更多的政府、社區(qū)、個(gè)人和開發(fā)商、專業(yè)技術(shù)人員、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)者的多邊合作。
1996年6月，聯(lián)合國在伊斯坦布爾召開“人居二”會(huì)議。會(huì)議確立了21世紀(jì)人類奮斗的兩個(gè)主題：“人人有適當(dāng)?shù)淖》俊焙汀俺鞘谢澜缰械目沙掷m(xù)的人類住區(qū)發(fā)展”，這實(shí)際上也明確地指出了城市復(fù)興發(fā)展方向。
在這里特別要提到的是英國，這個(gè)世界上首個(gè)工業(yè)化的國家，在二戰(zhàn)后的工業(yè)生產(chǎn)競爭中未能獲得新的成功、重溫過去的輝煌，與此相反，它卻首先體會(huì)到了前面提到的城市變革兩種趨勢的影響，這也就不難解釋為什么許多有關(guān)城市、關(guān)于衰退及結(jié)構(gòu)重組的理論、政策和實(shí)踐最早出現(xiàn)在這里。
現(xiàn)代英國的城市政策，一般認(rèn)為起始于1968年。當(dāng)初面臨著社會(huì)矛盾和動(dòng)蕩的工黨政府，采用“城市計(jì)劃”來應(yīng)對在許多城鎮(zhèn)中出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問題，它們需要提供特別的幫助來滿足社會(huì)需求，并充分地提高服務(wù)水平。因此，社會(huì)功能的改善就成了需要確定的問題之一；也正是在這里，通過對城市理論的探討，城市政策的修訂和城市建設(shè)的實(shí)踐，首先于上個(gè)世紀(jì)70年代中期的《英國大都市計(jì)劃》提出了“城市復(fù)興”的概念，以回應(yīng)上述復(fù)雜的問題。
在英國，到上個(gè)世紀(jì)70年代中期，在整個(gè)西歐，到上個(gè)世紀(jì)80年代中期，許多城市的傳統(tǒng)工業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷著快速的變化。失業(yè)和城市貧困成了主要的政治關(guān)注的對象。英國地方當(dāng)局的角色變得越來越邊緣化，因?yàn)橹醒胝鼉A向于與私營部門投資商合作尋求需要采取直接行動(dòng)的解決方案。其它國家采用的是不同的方法：法國的方法是向地方政府機(jī)構(gòu)下放權(quán)利，同時(shí)有大量的政府資金支持；在徳國，富裕的地區(qū)和地方政府盡量通過更多的投入來擺脫危機(jī)，至少是到了兩德統(tǒng)一之后，才改變了投資的優(yōu)先對象。
到了上個(gè)世紀(jì)90年代中期，已經(jīng)看得出維護(hù)和改善原有城區(qū)所帶來的對環(huán)境長期益處。“城市環(huán)境綠皮書”主張：全球的環(huán)境保護(hù)可以通過城市政策得以改善，而該政策的特點(diǎn)是以“創(chuàng)建或改造能給居民提供宜人環(huán)境的城鎮(zhèn)和城市”為主要目的，并推崇“強(qiáng)調(diào)綜合利用和高度密度開發(fā)的戰(zhàn)略”。
在歐美國家，城市復(fù)興理論思潮的形成與發(fā)展雖已經(jīng)過一段時(shí)間，且目前已由理論的探索階段演化到實(shí)踐的執(zhí)行階段，同時(shí)，城市復(fù)興自身，也還在逐步完善，嘗試包含更多更全面的內(nèi)容。城市地區(qū)的問題是一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)，它往往受到社會(huì)、環(huán)境、物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型的綜合影響與相互作用。城市復(fù)興則是
在這種環(huán)境下對城市特定地區(qū)在特定時(shí)期轉(zhuǎn)型中面對挑戰(zhàn)及抓住機(jī)遇的一種回應(yīng)。
一、英國城市更新的發(fā)展歷程
（一） 英國城市更新的歷程
英國是最早開始城市化的國家之一，1750年始于英國波及歐洲以及全世界的產(chǎn)業(yè)革命，極大地推動(dòng)了英國生產(chǎn)力的發(fā)展。機(jī)器生產(chǎn)替代手工生產(chǎn)，使規(guī)模生產(chǎn)更經(jīng)濟(jì)，先進(jìn)的工廠生產(chǎn)方式逐步代替了原始的家庭生產(chǎn)方式，移民涌入城市，城市規(guī)模擴(kuò)大，城鎮(zhèn)數(shù)量增多。城市化進(jìn)程與工業(yè)化發(fā)展密不可分，除城市經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成的拉力外，農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、勞動(dòng)生產(chǎn)力提高造成農(nóng)業(yè)人口相對過剩，迫使過剩農(nóng)民進(jìn)城尋求生存機(jī)會(huì)。這一時(shí)期城市化過程比較長，城市增長處于自發(fā)擴(kuò)展的狀態(tài)。
英國的真正意義上的城市更新始于20世紀(jì)30年代的清除貧民窟計(jì)劃。1930年英國工黨政府制定格林伍德住宅法，采用當(dāng)時(shí)有影響的“建造獨(dú)院住宅法”和“最低標(biāo)準(zhǔn)住房”相結(jié)合的辦法，來解決貧民窟問題。在清除地段建造多層出租公寓，并在市區(qū)以外建一些獨(dú)院住宅村。這一法規(guī)首次提出對清除貧民窟提供財(cái)政補(bǔ)助。
二戰(zhàn)后，英國通過新城建設(shè)計(jì)劃，在大城市周邊建立一系列衛(wèi)星城，將改造地區(qū)多余的人口及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安置到衛(wèi)星城，以緩解大城市的人口、交通、環(huán)境等壓力。這種通過衛(wèi)星城的辦法疏散城市人口，盡管給城市建設(shè)騰出了一定的空間，但也造成了內(nèi)城人口的外溢及內(nèi)城的衰落等問題。此外，在清除地段建造出“有規(guī)劃的”高中層公寓式出租住宅社區(qū)，破壞了維多利亞時(shí)代的街區(qū)風(fēng)貌。
20世紀(jì)60年代末，英國的城市出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的衰退，造成衰退的原因是戰(zhàn)后城市人口郊區(qū)化過程。1946年英國政府開始推行的新城運(yùn)動(dòng)，以及人們收入的提高、小汽車的普及而引起的人們自發(fā)地離開城市。過度郊區(qū)化造成內(nèi)城的衰退，從而引發(fā)物質(zhì)性表象外的一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。更新政策從大規(guī)模清除貧民窟轉(zhuǎn)向住宅整修和改善以及中心區(qū)商貿(mào)區(qū)的復(fù)興，更新過程中的環(huán)境保護(hù)、文化繼承、以及保留歷史悠久的街區(qū)和社會(huì)生活特色等問題被提了出來。
盡管前40多年的城市更新措施取得了一定的成績，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到普遍改善的目標(biāo)。自1930年的格林伍德住宅法對清除貧民窟提供人口安置補(bǔ)貼，20世紀(jì)50年代后的住房客體補(bǔ)貼大大提高，最高可達(dá)住房整修改善費(fèi)用的50％，20世紀(jì)70年代甚至將限額標(biāo)準(zhǔn)提高到75％，但是改善離公眾的目標(biāo)還太遠(yuǎn)。
20世紀(jì)80年代，英國政府的城市更新政策有了重大的轉(zhuǎn)變，以政府計(jì)劃為主的城市更新政策轉(zhuǎn)向市場引導(dǎo)與私人投資為主的城市更新政策。同時(shí)，公眾逐漸參與到更新改造規(guī)劃當(dāng)中，對城市更新產(chǎn)生一定的影響，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過渡到“自下而上”的“社區(qū)規(guī)劃”方式。
（二） 英國城市更新的主要措施
①財(cái)政補(bǔ)貼制度
在英國的城市更新中，財(cái)政補(bǔ)貼是英國政府推行更新改造計(jì)劃的重要舉措，從20世紀(jì)30年代格林伍德法實(shí)施的按人口安置補(bǔ)貼的制度，至今已有60多年的歷史。從英國政府財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)展歷程來看，大至可分為三個(gè)階段：
第一階段，始于20世紀(jì)30年代的清除貧民窟運(yùn)動(dòng)以及二戰(zhàn)后大規(guī)模的住房短缺，政府為大規(guī)模的住房拆遷重建提供住宅客體補(bǔ)貼，以消除住房短缺及提高市民的居住質(zhì)量。
第二階段，始于20世紀(jì)60年代，住房政策轉(zhuǎn)向住房整修和改善，這一階段政府轉(zhuǎn)向主體補(bǔ)貼，為需要住房改善的市民提供幫助。
第三階段，始于20世紀(jì)80年代，公共支出大幅減少，社會(huì)建房備受指責(zé)，住房政策轉(zhuǎn)向私人提供。此外受郊區(qū)化的影響使內(nèi)城日漸衰落，為彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的不足，將私人投資吸引到內(nèi)城改造中來，英國成立了城市發(fā)展基金，主要用作計(jì)劃內(nèi)的改造項(xiàng)目補(bǔ)償金，彌補(bǔ)改造收益的不足，帶動(dòng)私人投資的積極性。
?②城市開發(fā)公司
1980年，為了解決內(nèi)城衰退，實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興，英國成立了城市開發(fā)公司，一個(gè)開發(fā)公司對應(yīng)著一個(gè)特定的城市區(qū)域，擔(dān)負(fù)著吸引私人投資，改造內(nèi)城地區(qū)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興的重任。
城市開發(fā)公司隸屬政府環(huán)境部，環(huán)境部在極度衰退的內(nèi)城區(qū)劃出指定區(qū)，成立開發(fā)公司。開發(fā)公司具有區(qū)域管理權(quán)，可以通過環(huán)境部賦予的合法權(quán)利獲得有價(jià)值的國有土地，地方政府不得不將土地以較低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給公司，由公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，地方政府不得干預(yù)其經(jīng)營活動(dòng)。在運(yùn)作中規(guī)劃制定的權(quán)利仍屬于地方政府，但公司有權(quán)審批開放商的規(guī)劃申請。
環(huán)境部統(tǒng)籌管理全國的開發(fā)公司，公司的管理層是由環(huán)境大臣任命的官員構(gòu)成，公司實(shí)際上是環(huán)境部在地方的派出機(jī)構(gòu)。
公司每年度的發(fā)展計(jì)劃必須經(jīng)環(huán)境部批準(zhǔn)后方可實(shí)施，并提供公共資金的支持，而且任命顧問小組評估公司的業(yè)績。公司采取以市場為導(dǎo)向的戰(zhàn)略，培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優(yōu)惠政策，如地方稅減免、提供基礎(chǔ)設(shè)施、減少規(guī)劃控制等，刺激更多的私人資金注入到指定區(qū)。
（三） 總結(jié)
以英國過去30多年的典型經(jīng)驗(yàn)為例，其城市更新政策的演化可分為以下三個(gè)階段。第一階段始于20世紀(jì)六七十年代，由于當(dāng)時(shí)內(nèi)城的衰敗致使貧困、失業(yè)等社區(qū)問題越來越為嚴(yán)重，為振興社區(qū)，英國政府實(shí)施了以內(nèi)城復(fù)興、社會(huì)福利改善及物質(zhì)環(huán)境更新為目標(biāo)的城市更新政策，其基本機(jī)制是政府主導(dǎo)，政府及公共部門的撥款補(bǔ)助為主要資金來源。第二階段是在20世紀(jì)80年代，由于全球經(jīng)濟(jì)的影響和政權(quán)更替，英國的城市更新政策變化為以市場為主導(dǎo)、以引導(dǎo)私人投資為目的、以房地產(chǎn)開發(fā)為主要方式、以經(jīng)濟(jì)增長為取向的新模式。第三階段則從20世紀(jì)90年代一直延續(xù)至今，人們通過不斷反思與探索，認(rèn)識(shí)到城市更新應(yīng)該是社區(qū)的更新而不僅僅是房地產(chǎn)的開發(fā)與物質(zhì)環(huán)境的更新。因此，除鼓勵(lì)私人投資與推動(dòng)公私合作外，更要強(qiáng)調(diào)本地社區(qū)的參與，強(qiáng)調(diào)公、私、社區(qū)三方合作伙伴關(guān)系的建立，強(qiáng)調(diào)更新的內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多目標(biāo)的綜合性更新。
上述西方城市更新理念與更新政策的三段式演變，至少可以給予我們?nèi)c(diǎn)啟示。首先，城市更新絕不僅僅是舊建筑、舊設(shè)施的翻新，不僅僅是一種城市建設(shè)的技術(shù)手段，不僅僅是房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為，它還具有深刻的社會(huì)與人文內(nèi)涵。忽視社區(qū)利益、缺乏人文關(guān)懷、離散社會(huì)脈絡(luò)的更新不是真正意義的更新。其次，城市更新的成功有賴于建立一個(gè)真正有效的城市更新管治模式，即要有一個(gè)包容、開放的決策過程，一個(gè)協(xié)調(diào)、合作的實(shí)施機(jī)制。只有將社區(qū)力量納入決策與實(shí)施的主體之中，與公、私權(quán)力形成制衡，才能保證更新效率、公平與目標(biāo)的統(tǒng)一。第三，要建立一個(gè)有效的城市更新機(jī)制，政府的積極作用不可替代。政府既要運(yùn)用一些激勵(lì)性政策吸引私有部門對城市更新進(jìn)行投入，又要維護(hù)公眾利益，為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。
二、美國城市更新特點(diǎn)
（一）美國城市更新的歷程
在美國，隨著工業(yè)化的加速，城市化現(xiàn)象也比較突出，像英國一樣在城市地區(qū)逐步形成了大量的窮人居住區(qū)。美國的城市更新也是從大規(guī)模的清除貧民窟開始。1937年出臺(tái)的住宅法，目標(biāo)就是改善住房：對有能力買房建房的給予抵押貸款；對于買不起也建不起房的，政府提供公共住房。后者的做法就是政府實(shí)施公共住房計(jì)劃，推倒貧民窟，代之政府提供補(bǔ)助的高層公寓或公房。二戰(zhàn)后美國在聯(lián)邦政府統(tǒng)一指導(dǎo)下開展了全國范圍的大規(guī)模城市更新改造運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)從1949年住房法頒布開始至1972年終止,在前后長達(dá)20余年的發(fā)展中,經(jīng)歷了三個(gè)階段性演變:即從初期以清理貧民窟為主,演變成中期以商業(yè)性大規(guī)模開發(fā)為主,到后期發(fā)展為以城市綜合治理為主。在這一過程中城市更新的地域由東北部和中西部向西部和南部不斷擴(kuò)大,其更新改造的內(nèi)容也日益豐富,由單一的清理開發(fā)變?yōu)榍謇黹_發(fā)與修繕保護(hù)并重。
1949年美國住房法規(guī)定，清除和防止平民窟，城市用地合理化和社會(huì)正常發(fā)展。實(shí)施城市更新的主體是地方政府、私人房地產(chǎn)開發(fā)公司以及聯(lián)邦城市更新行政機(jī)關(guān)等組成的地方公務(wù)局。城市重建采用將清除貧民窟得到的土地投放市場出售的辦法。這一法令仍然著重住宅和居民區(qū)建設(shè)，要求任何一塊重建用地有一半以上的土地面積用于居住。
1954年對城市更新政策進(jìn)行修正，提出要加強(qiáng)私人企業(yè)的作用，地方政府的責(zé)任和居民參與，以期用較少的政府基金取得更多的效果。一方面聯(lián)邦政府為做搬遷用的公共住房增加撥款；另一方面還允許將10％的政府資助用于非居住用地的重建，或者是開發(fā)后不用作居住用地。關(guān)于清除貧民窟的條款逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模的中心城市重建，清除后的土地要求地盡其用，大量的投資用于征購位于市中心的用地，以前要求一半以上的土地用于居住，現(xiàn)在大部分用來建設(shè)商貿(mào)設(shè)施、辦公樓或豪華高層公寓。
20世紀(jì)70年代末，聯(lián)邦政府實(shí)施“城市復(fù)興”政策，取消或減少對“城市計(jì)劃”的資助，讓州及地方政府對城市計(jì)劃負(fù)責(zé)。這種城市政策加速了美國大都市區(qū)的不平衡發(fā)展，各州在吸引商業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)的競爭中，以減免稅收、大力發(fā)展債券、貼息貸款及低于市價(jià)的土地交易等措施促進(jìn)了城市中心區(qū)及商貿(mào)區(qū)的開發(fā)。在這一政策傾向下，城市復(fù)蘇以贏利能力高的商業(yè)、辦公樓用地取代了居住用地。
（二） 美國城市更新的主要措施
美國實(shí)施的是基于稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施推動(dòng)舊城更新改造的模式。實(shí)施方式主要有三種：第一種是授權(quán)區(qū)（ＥＺｓ），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（ＴＩＦ），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進(jìn)地區(qū)的在開發(fā)。稅收增值籌資通過發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設(shè)施，也可用于像私人開發(fā)商貸款進(jìn)行劃定區(qū)域的建設(shè)。城市債券通過20～30年期的地產(chǎn)稅收入來償還；第三種是商業(yè)改良區(qū)（ＢＩＤ），是一種基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。ＢＩＤ是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用于劃定區(qū)域物質(zhì)環(huán)境的改善。此外，一方面政府采取多種方式對城市開發(fā)提供資助，如“新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃”，聯(lián)邦政府利用它的社區(qū)開發(fā)街道資金來資助城市開發(fā)，期望給私人投資以資助。后來1977年的住房和社區(qū)開發(fā)法（卡特政府）實(shí)行了城市開發(fā)活動(dòng)津貼來使用資助私人和公私合營的開發(fā)計(jì)劃，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等于投資在其他地方的一定水平的回報(bào)。另一方面聯(lián)邦政府根據(jù)1977年的法案，提供抵押擔(dān)保，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用抵押貸款資金來資助城市開發(fā)項(xiàng)目。
（三） 總結(jié)
綜合以上對美國城市更新運(yùn)動(dòng)的總體分析和評價(jià),我們可以得出這樣的結(jié)論:1949－1972年的美國城市更新運(yùn)動(dòng)是美國歷史上規(guī)模最大的一次由聯(lián)邦政府發(fā)起的城市改造運(yùn)動(dòng),它是新技術(shù)革命條件下發(fā)達(dá)資本主義國家城市化發(fā)展的必然結(jié)果,它反映了現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市社會(huì)矛盾調(diào)和的客觀需求。作為移民國家的美國,其移民浪潮持續(xù)不斷,城市所承受的人口壓力很大,其移民人口中低收入居民或有色人種又占有相當(dāng)大的比重,這使得住房短缺矛盾長期存在,也成為更新運(yùn)動(dòng)規(guī)模大、歷時(shí)久的一個(gè)重要因素。受美國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和不同階層利益的影響,城市更新改造由最初清理貧民窟以解決住宅問題為主,演變成為振興城市經(jīng)濟(jì)為目的的商業(yè)性開發(fā)為主,最終發(fā)展成為以綜合治理城市問題為主。這一運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)城市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)內(nèi)城的中心地位和改善城市基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境等方面起到了一定的積極作用,但是,更新并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),聯(lián)邦政府的更新政策本身就自相矛盾,既要解決低收入居民的住房問題以消除城市中的貧困現(xiàn)象,同時(shí)又要照顧到壟斷資本的利益,以商業(yè)開發(fā)取代住宅建設(shè),并鼓勵(lì)和放任種族隔離和貧富間的居住分離,使許多城市問題不能從根本上加以解決。因此,資本主義制度下的城市更新只會(huì)有利于經(jīng)濟(jì)的繁榮和壟斷資本利益的擴(kuò)張,而不可能較徹底地消除貧困現(xiàn)象和社會(huì)的基本矛盾,從這個(gè)意義上說,美國的城市更新運(yùn)動(dòng)成敗參半。
城市更新改造的最初目的是為居民提供更多的住宅和解決貧民窟問題,由于政府部門未能充分考慮城市改造問題的復(fù)雜性,把城市改造簡單地認(rèn)為是城市物質(zhì)改造或是以市場為導(dǎo)向的開發(fā)行為,不但未能解決城市問題,而且產(chǎn)生了更多新的問題。
大規(guī)模城市改造對城市的負(fù)面影響,由于未能考慮大規(guī)模改造所帶來的各種問題,破壞了城市原有的有機(jī)結(jié)構(gòu)和城市的多樣性,過分地強(qiáng)調(diào)商業(yè)功能,出現(xiàn)城市中心區(qū)的衰落現(xiàn)象,也沒有從規(guī)劃設(shè)計(jì)過程上解決城市改造的目的問題。
社會(huì)問題的出現(xiàn),城市改造引發(fā)了居住分離現(xiàn)象,瓦解了城市原有的、穩(wěn)定的社區(qū)關(guān)系,沒有從根本上解決貧民窟問題,只是把貧民區(qū)從一處轉(zhuǎn)移到另一處,更糟糕的是,它消滅了現(xiàn)有的鄰里社區(qū)。
過分地依賴市場導(dǎo)致了政府在城市改造領(lǐng)域中的控制力下降,從而受制于壟斷資本,忽視了城市規(guī)劃作用、政府宏觀調(diào)控作用及公眾利益,市場缺乏平等參與的機(jī)會(huì),城市規(guī)劃作用得不到充分發(fā)揮。
“城市更新”運(yùn)動(dòng),較之“新政”更進(jìn)一步強(qiáng)化了居住區(qū)隔離的趨勢?！俺鞘懈隆边\(yùn)動(dòng)是由聯(lián)邦政府發(fā)起的一場自上而下的解決城市下層住房問題，進(jìn)而治理中心城市的運(yùn)動(dòng)。社會(huì)各界曾對其寄予厚望,在運(yùn)動(dòng)興起的初期市區(qū)狀況確實(shí)有所改善，可是隨著運(yùn)動(dòng)的展開和深入,聯(lián)邦政府逐漸無力左右運(yùn)動(dòng)發(fā)展的方向。更新運(yùn)動(dòng)的資金主要出自聯(lián)邦政府,但具體實(shí)施是地方政府和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)商,他們有其小算盤,對下層住戶的關(guān)心遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上對投資回報(bào)的關(guān)心。在他們看來,市中心區(qū)的黑人住戶動(dòng)遷之后,正好可以用于商業(yè)開發(fā),一本萬利。所以,“城市更新”運(yùn)動(dòng)反倒成了他們賺錢的天賜良機(jī)。為爭取地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商的配合,聯(lián)邦政府往往遷就他們的要求,而將下層居民的迫切需要置于次要地位。這樣,城市更新的重心就出現(xiàn)了由改造貧民窟向市中心區(qū)的商業(yè)性開發(fā)的轉(zhuǎn)移。這樣一來的結(jié)果是：
其一，黑人和少數(shù)民族問題搬家。黑人和其他少數(shù)民族住戶由拆遷的住房搬到新的住房,居住密度往往翻了兩三番。經(jīng)搬遷后,他們的狀況和地位沒有絲毫改善,反而固化了居住區(qū)分離的模式。從此,他們蝸居在市中心區(qū),與美國白人的主流生活相脫節(jié)。城市下層居民的住房問題并未得到解決——城市更新的初衷被扭曲了。
其二，中產(chǎn)階級白人向郊區(qū)大逃逸。中心城市改造和郊區(qū)建造新房,為中產(chǎn)階級白人遷往郊區(qū)提供了契機(jī)。從此,兩個(gè)世界的局面開始固定化。這也為后來再次出現(xiàn)城市危機(jī)埋下了伏筆。
三、英美城市更新的特點(diǎn)
總的看來，歐美城市更新有如下特點(diǎn):
（一）城市更新與城市發(fā)展的過程密切相關(guān),隨著城市化、城市化、郊區(qū)化、逆城市化、城市群形成這一過程,城市更新具有階段性特征和差異。英美城市更新都經(jīng)歷了從大規(guī)模的清除貧民窟運(yùn)動(dòng)到中心區(qū)商業(yè)的復(fù)興，到注重整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果（如改造后的城區(qū)就業(yè)、歷史街區(qū)風(fēng)貌的延承等）。在改造思想上從物質(zhì)環(huán)境的更新改造到街區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文等全方位的復(fù)興。
（二）在改造方案上,英國在清除貧民窟階段采用的是“衛(wèi)星城”戰(zhàn)略疏散城市人口、緩解城市壓力。而美國采用的是清除地段土地市場出售的辦法，以逃避公眾的嚴(yán)厲批評，但是市場化的結(jié)果是在清除地段建造起高檔公寓，貧民窟的市民根本無法承受，被趕到其他的貧民窟，結(jié)果其他地方貧民窟更加擁擠、居住環(huán)境更加惡劣。
（三）在改造實(shí)施上,兩國都經(jīng)歷了從中央政府和地方政府為主到政府與私人投資者合作，最后到政府、私人部門和地方團(tuán)體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開發(fā)的過程。地方團(tuán)體代表公眾參與到城市更新中來，對城市更新影響很大。
（四）英美為城市更新提供大量的財(cái)政補(bǔ)貼（如英國的城市發(fā)展基金，美國開發(fā)活動(dòng)津貼等），利用資金的杠桿效應(yīng)力圖以較小的公共資金帶動(dòng)私人資金投入到城市更新中來。
（五）成立相類似的組織（如英國的城市開發(fā)公司，美國的授權(quán)區(qū)等）對城市更新開發(fā)授權(quán)管理，執(zhí)行政府的財(cái)政措施，對授權(quán)區(qū)的土地、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)，實(shí)現(xiàn)更新改造的目標(biāo)。
（六）城市更新方式從大規(guī)模的以開發(fā)商為主導(dǎo)的劇烈的推倒式重建方式,轉(zhuǎn)向小規(guī)模的、分階段的、主要由社區(qū)自己組織的循序漸進(jìn)式的更新改善;從純物質(zhì)形體規(guī)劃研究轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)環(huán)境、區(qū)域、公共政策研究相結(jié)合的綜合更新規(guī)劃。
（七）可持續(xù)發(fā)展的城市更新思想成為社會(huì)共識(shí),強(qiáng)調(diào)更新規(guī)劃的過程和規(guī)劃的連續(xù)性,強(qiáng)調(diào)城市的繼承和保護(hù)。通過對歐美國家近代城市更新過程的分析,可為我國的城市更新提供一面鏡子,結(jié)合我國的實(shí)際情況,借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),少走彎路。
四、英美城市更新存在的問題
美國和歐洲的一些國家,在第二次世界大戰(zhàn)后,都曾經(jīng)歷了一個(gè)“城市更新”。由于大規(guī)模更新改造計(jì)劃缺少彈性和選擇性,尤其是開發(fā)公司受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),以高容積率、高出房率為主要追求目標(biāo),結(jié)果不但未能取得預(yù)期的結(jié)果,反而使許多歷史性城市受到了破壞。更有甚者,城市更新的后期還出現(xiàn)了第一次城市危機(jī)。1973年,尼克松政府不得不宣布結(jié)束城市更新計(jì)劃,而代之以“住房與社區(qū)發(fā)展計(jì)劃”。同樣的,英國在戰(zhàn)后重建中也經(jīng)歷了一個(gè)推土機(jī)時(shí)代(Age of the Bulldozer),但在20世紀(jì)70年代,也進(jìn)行了調(diào)整。他們在城市規(guī)化中,很少再用舊城改造(Reconstruction)、改建更新(Renovation)等概念,而采用整修(Refurbishment)和再生(Regeneration)等概念。這些發(fā)達(dá)國家走過的彎路,充分說明了對歷史性城區(qū)采取怎樣的規(guī)劃政策,絕非僅關(guān)系到歷史文化保護(hù)的問題,它們同樣會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（一）英美早期大規(guī)模的清除貧民窟，代之以毫無特色的“國際式”標(biāo)準(zhǔn)高樓，破壞了原有的街區(qū)風(fēng)貌及鄰里之間那種和睦的社區(qū)關(guān)系。同時(shí)，清除過后城市密度更大，給城市的交通、環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施等帶來更大的壓力。
（二）英美舊城更新通過強(qiáng)化中心區(qū)的土地利用，舊街區(qū)地段通過市場化的地價(jià)機(jī)制吸引了盈利能力較高的產(chǎn)業(yè)（如金融保險(xiǎn)業(yè)、大型商業(yè)設(shè)施、高級寫字樓等）。但是，這種更新方式將原有居民住宅和混雜其中的中小商業(yè)排斥到城市的其他地區(qū)，因?yàn)樗耆毛@利更高的商業(yè)取代了居住用途，設(shè)施沒有得到有效合理利用，城市缺乏多樣性。如美國紐約曼哈頓中心區(qū)的Wall Street，盡管摩天大樓鱗次櫛比，該地區(qū)的文化娛樂業(yè)和餐飲零售業(yè)等其他商業(yè)逐漸衰敗，街道景象蕭條。
（三）二戰(zhàn)之后,美國城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了深刻的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重不斷下降,并在空間上逐漸由城市的中心地區(qū)向郊區(qū)遷移。中心城市在人口和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外遷的壓力下,積極改造城市的破敗地區(qū),建設(shè)中心商業(yè)區(qū)(CBD),改善城市形象,營造良好的投資環(huán)境,以期在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域維持和增強(qiáng)對于郊區(qū)的比較優(yōu)勢,保持城市中心地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭力。為此,在聯(lián)邦政府的1949年住房法以及之后一系列相關(guān)政策法律和援助項(xiàng)目的支持下,美國城市以住房建設(shè)和城市更新為重點(diǎn),進(jìn)行了大規(guī)模的城市改造和再開發(fā),意圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)平等兩大領(lǐng)域有所建樹。但是,實(shí)踐證明,在中心城市的經(jīng)濟(jì)復(fù)興尚未取得明顯成效的同時(shí),城市改造卻在很大程度上有違城市政策的初衷,損害了社會(huì)公正,加劇了美國城市與郊區(qū)之間、社會(huì)不同收入階層之間在經(jīng)濟(jì)與居住上的隔離與不平等。
五、英美城市更新的發(fā)展趨勢
城市更新自上世紀(jì)70年代在歐美興盛以來，已發(fā)生了一系列的演進(jìn)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在：近二三十年以來，特別是1990年代以來，城市更新不僅在西方國家、而且在東亞主要地區(qū)日益成為各地城市政策的焦點(diǎn)。西方城市更新政策的演化軌跡可概括為：更新理念從單維更新向多維更新轉(zhuǎn)變，更新管理模式從市場主導(dǎo)型的公私雙向合作向社區(qū)參與的三方伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。西方城市更新政策顯示出以下趨勢：
?●開始重視城市更新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義。規(guī)劃與設(shè)計(jì)從單純的物質(zhì)環(huán)境改造規(guī)劃相結(jié)合，以此來構(gòu)建綜合的居住區(qū)更新規(guī)劃。
?●可持續(xù)發(fā)展思想成為社會(huì)共識(shí)。這一思想逐漸被參與更新的各方所接受，今后的城市更新必然將更多注重住房建設(shè)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
?●城市更新的方式從大規(guī)模的以開發(fā)商為主導(dǎo)的劇烈的推導(dǎo)重建方式，轉(zhuǎn)向小規(guī)模的、分階段的，主要由社區(qū)自己組織的謹(jǐn)慎漸進(jìn)式改善。
?●“人本主義”思想在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中復(fù)萌，城市更新的影響與日俱增。城市更新更加注重人的尺度和人的需要，從大規(guī)模貧民窟轉(zhuǎn)向社區(qū)環(huán)境的綜合整治、社區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興以及居民參與下的社區(qū)鄰里自建。
?●城市更新不再被認(rèn)為僅僅是一種本地化的、常規(guī)的城市開發(fā)和重建活動(dòng)，而是被當(dāng)成一種城市形象塑造和城市經(jīng)營的手段，以物質(zhì)環(huán)境的改善來提升城市形象，改善投資環(huán)境，從而加強(qiáng)本地競爭力，吸引更多外來投資和資源。
?●在城市更新領(lǐng)域不斷進(jìn)行政策創(chuàng)新，在尋求有效管治手段和運(yùn)行機(jī)制的過程中，政府（公共部門）、私有部門以及社區(qū)民眾三個(gè)主要利益集團(tuán)之間的權(quán)利關(guān)系不斷進(jìn)行重構(gòu)，城市更新的主要政策機(jī)制從1960－1970年代的政府主導(dǎo)型，轉(zhuǎn)變到1980年代以房地產(chǎn)開發(fā)為手段、以公私伙伴關(guān)系為取向的市場主導(dǎo)型，從1990年代開始進(jìn)而發(fā)展到以公、私、社區(qū)三方伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)、特別強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會(huì)公平的協(xié)調(diào)式城市更新管治模式（如O C＆Tiesdell，1991；Davoudi，1995；Carley，2000）。
對城市更新內(nèi)涵的理解不斷深化，基于1970年代和1980年代在城市更新方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，人們開始認(rèn)識(shí)到全面、綜合的城市更新理念的重要性：城市更新的目的不僅是物質(zhì)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)增長，更重要的是它應(yīng)該帶來社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)環(huán)境和文化等各個(gè)方面協(xié)調(diào)的、長遠(yuǎn)的、可持續(xù)的改善和提高（Roberts，2000）。
轉(zhuǎn)變的一個(gè)核心價(jià)值取向就是“以人為本”：城市更新的最終目標(biāo)是滿足人的需要，實(shí)現(xiàn)人的理想，而城市更新必須能夠體現(xiàn)社會(huì)關(guān)懷，維系而不是鏟除社區(qū)紐帶，幫助而不是阻礙社區(qū)發(fā)展和自我更新，而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的一個(gè)重要機(jī)制就是鼓勵(lì)社區(qū)參與，創(chuàng)造公平、民主的決策環(huán)境，讓公眾成為城市更新過程中的一個(gè)重要角色。
參考文獻(xiàn)： [1] 于今，西方城市更新啟示 ，經(jīng)濟(jì)社會(huì)論壇 2005 06-07
[2] 于今《城市更新:城市發(fā)展的新里程》 （M）國家行政學(xué)院出版 社出版 2011