張宗林 中共北京市委北京市人民政府信訪辦公室副主任
黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理體系現(xiàn)代化是社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求，也是政治現(xiàn)代化的重要特征。信訪制度作為中國特色的制度設(shè)計(jì)，其制度功能要始終服務(wù)于國家制度的發(fā)展。信訪制度可以反映國家治理的能力，可以成為衡量國家治理民主化、法治化和效率以及公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化等能力的標(biāo)尺。同時，它也可以促進(jìn)國家治理水平的提高，從而成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，在國家治理體系的框架下，進(jìn)一步思考和探究如何正確審視信訪制度的功能和作用，如何發(fā)揮信訪制度在國家治理體系中的重要價值，如何按照國家治理的精神要義促進(jìn)未來的信訪制度完善與發(fā)展具有重要意義。
一、信訪制度在構(gòu)建國家治理體系中的內(nèi)涵
國家治理體系是廣泛存在于世界范圍內(nèi)的一種治國理政的路徑選擇。我國的國家治理在價值取向和政治主張上區(qū)別于西方的政治理論及其主張，在西方學(xué)術(shù)體系內(nèi)，國家治理主要是指政府分權(quán)和社會自治。我國的國家治理體系是在馬克思主義國家學(xué)說下，基于中國國情、政情、社情基礎(chǔ)，促進(jìn)中國特色社會主義國家治理的科學(xué)、民主、依法和有效實(shí)施，推進(jìn)改革開放事業(yè)的發(fā)展而提出的。信訪制度是我黨堅(jiān)持和貫徹馬克思主義國家學(xué)說，積極探索政治統(tǒng)治和政治管理的科學(xué)和民主有效性有機(jī)結(jié)合的重要制度設(shè)計(jì)，是我國國家治理戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，它具有自己獨(dú)特的內(nèi)涵。
（一）本土性
從信訪制度的屬性上看，它體現(xiàn)了國家治理的本土性。我國信訪制度創(chuàng)立于新中國成立之初，是我國土生土長的一種制度設(shè)計(jì)。首先，信訪制度是適應(yīng)中國歷史和中國國情的本土制度。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。從歷史淵源和現(xiàn)實(shí)發(fā)展來看，信訪制度是一項(xiàng)尊重中國歷史發(fā)展、符合中國文化傳統(tǒng)、契合中國國情的本土制度，具有適應(yīng)性、生命力和內(nèi)生優(yōu)勢。其次，信訪制度是在中國特色社會主義道路既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效治國理政的重要制度設(shè)計(jì)。作為中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)人精心培育的一種制度安排。信訪制度具有國家公共權(quán)力與公民權(quán)利的雙邊代表和代理職能。它具有上傳下達(dá)、點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢，可以高效便捷的察民情、解民憂，是社會矛盾化解的重要渠道，成為國家治理的充分有效手段。第三，信訪制度是我國重要的補(bǔ)充性行政救濟(jì)途徑。在當(dāng)前我國法治不完善的社會背景下，信訪制度很大程度上起到了非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要作用，這也是信訪制度在我國當(dāng)前社會背景下所發(fā)揮的對法治的重要補(bǔ)充作用，對于促進(jìn)國家治理體系建設(shè)也有著非常良好的適應(yīng)性和效用性。
（二）協(xié)同性
從信訪制度運(yùn)行過程看，它體現(xiàn)了國家治理的協(xié)同性?，F(xiàn)代化的國家治理體系是一個有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。國家治理具有管理領(lǐng)域?qū)挿?、服?wù)對象多元及公共目標(biāo)復(fù)雜等特點(diǎn)。由其所擔(dān)負(fù)的公共職能往往無法由一個或一級政府或部門單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，而是需要不同層級、不同類別主體分工合作、共同完成。因此，信訪制度的協(xié)同性主要是從治理過程上來講。這主要體現(xiàn)為，在信訪矛盾的協(xié)調(diào)與化解過程中，信訪制度可以充分調(diào)動不同職能部門，基層自治組織以及社會上的第三方主體的積極參與，整合各治理主體在國家治理體系中相互協(xié)作，形成拉動效應(yīng)，促使個體獲益、整體加強(qiáng)、協(xié)同發(fā)展的效果，形成超越部門功能之和的國家治理總體功能，推動社會矛盾的化解和公民權(quán)利的保護(hù)。在信訪制度的引導(dǎo)下，協(xié)同不同類別主體，形成橫向到邊、縱向到底的大信訪工作格局?；诖?，實(shí)現(xiàn)對相關(guān)職能部門、相關(guān)責(zé)任主體及利益人的協(xié)調(diào)和督促。
（三）共治性
從信訪制度運(yùn)行結(jié)果看，它體現(xiàn)了國家治理的共治性。國家治理現(xiàn)代化是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，注重各方積極性、參與性，堅(jiān)持國家制度建設(shè)，充分調(diào)動和運(yùn)用法治的力量、市場的力量、社會的力量、民眾的力量，實(shí)現(xiàn)法治、德治、共治、自治，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、民主化。因此，信訪制度體現(xiàn)了國家治理的共治性主要是從治理的結(jié)果上來講的。在一定程度上講，信訪制度可以同時代表國家與社會、政府與公民。因此，在信訪矛盾化解過程中，信訪制度可以實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)力和公民權(quán)利對于社會事務(wù)的共治。一方面，信訪制度提供了公民和社會團(tuán)體表達(dá)、發(fā)泄和參與的渠道和機(jī)會，承擔(dān)了疏導(dǎo)矛盾、保障權(quán)益，激發(fā)各方面活力的功能。另一方面，充分調(diào)動民眾和社會的力量，對于政府行政行為甚至是政府決策實(shí)現(xiàn)民主參與和民主監(jiān)督的作用。信訪制度正是通過這種對政府與公民之間的雙邊規(guī)范和約束，逐步實(shí)現(xiàn)治理的民主和法治化，培育公民精神，達(dá)成個人理性和公共理性的真正結(jié)合。
二、信訪制度在國家治理體系中的重要價值
（一）推動治理方式的法治化
法治是治國理政的基本方式。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就是要使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。信訪制度可以促進(jìn)政府部門運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。一方面，信訪能夠推動政府依法行政。當(dāng)前大量的社會矛盾和信訪問題都反映出無論是在政策的決策環(huán)節(jié)還是在行政執(zhí)法的過程中，依法行政還沒有成為政府一以貫之的行為準(zhǔn)則。一些政府部門在理念上缺少法治思維，在實(shí)踐中存在“重行政手段、輕法治方式”的問題。信訪在化解社會矛盾糾紛的過程中不僅通過糾正政府不當(dāng)?shù)木唧w行政行為來加強(qiáng)樹立依法行政的理念，也能夠在查實(shí)群眾舉報政府及官員違法違紀(jì)的過程中加強(qiáng)對依法行政的監(jiān)督，更重要的是信訪做為公共政策實(shí)施效果的反饋渠道能夠?yàn)檎诠矝Q策過程中依法決策、科學(xué)決策提供必要的支持來實(shí)現(xiàn)社會矛盾的源頭預(yù)防。另一方面，信訪是對法治的重要補(bǔ)充。目前司法救濟(jì)機(jī)制總體上存在著權(quán)威不足、門檻過高、訴訟成本高、案件受理范圍有限等問題。信訪制度因受理范圍的廣泛性和無約束的時效性可以為社會矛盾糾紛化解提供積極的促進(jìn)力量，形成對法治的重要補(bǔ)充。同時，再完備的法律也不可能達(dá)到絕對的完善，信訪制度作為司法制度的有益補(bǔ)充，通過維護(hù)群眾合法利益、化解社會矛盾能夠真正實(shí)現(xiàn)“有侵害必有救濟(jì)”。司法制度表彰的是形式正義，信訪則能夠在合法性和合理性方面做出更好的平衡，公正地解決矛盾，使信訪人獲得權(quán)利救濟(jì)、實(shí)現(xiàn)心中的實(shí)質(zhì)正義。
（二）推動治理運(yùn)行的民主化
治理的本質(zhì)就是要多元參與，因此，治理包含民主。推進(jìn)國家治理方式民主化，就是要讓人民群眾更有效的參與行政過程，努力使每個公民都成為積極參與國家治理的有效力量。信訪實(shí)踐表明，信訪是推動國家治理運(yùn)行民主化的重要環(huán)節(jié)。其主要表現(xiàn)為：一方面信訪渠道是公民參政議政的重要渠道。根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》可以看到，信訪事項(xiàng)受理的范圍非常廣泛。除了“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”之外，均可向信訪機(jī)關(guān)反映。這對促進(jìn)公民政治參與、意愿表達(dá)、權(quán)利維護(hù)起到重要作用。信訪活動中的公民參與可使政府公共部門更能注重民眾關(guān)心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的科學(xué)化，并提高政府的行政能力。另一方面公民通過信訪渠道可以實(shí)現(xiàn)對民主程序的啟動。信訪制度是以民主管理為政治邏輯起點(diǎn)，在民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)上，在有效和優(yōu)效治理的導(dǎo)向下，以黨和政府執(zhí)掌的治權(quán)及其運(yùn)行的民主取向、民主規(guī)則和民主方式來實(shí)現(xiàn)社會民生要求的。從公民權(quán)利的角度看，公民個人利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，不是通過公民的直接民主權(quán)利的主張來實(shí)現(xiàn)的，而是通過公民對于政治權(quán)力的民主激發(fā)、推動、約束、監(jiān)督、督促、督查來實(shí)現(xiàn)的。更加準(zhǔn)確地講，是通過對于公共權(quán)力中的治權(quán)的民主觸發(fā)、約束和監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。
（三）推動治理主體的多元化
國家治理主體多元化有兩方面重要內(nèi)涵。一方面，信訪可以調(diào)動社會主體發(fā)揮監(jiān)督政治權(quán)力的作用，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。有效治理的核心是要有效制約和監(jiān)督政治權(quán)力。信訪作為民意反映的重要渠道，它可以發(fā)揮監(jiān)督政治權(quán)力的作用。信訪制度的運(yùn)行在官員監(jiān)督方面的意義是相當(dāng)重要的。大量檢舉揭發(fā)類信訪事項(xiàng)的存在，意味著信訪成為普通公眾監(jiān)督國家官員的便捷方式，表現(xiàn)了公眾的私權(quán)利對官員公權(quán)力的積極約束和控制。這種機(jī)制的存在給群眾帶來了希望并對某些官員肆意妄為構(gòu)成了威脅和牽制，對于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善發(fā)揮著獨(dú)特的作用。對于黨和政府而言，處理信訪問題是一個實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和進(jìn)行官員隊(duì)伍整治的重要方式。另一方面，信訪可以調(diào)動社會主體在社會矛盾化解的過程中發(fā)揮積極作用。通過信訪渠道，在反映個人、法人等社會團(tuán)體的利益訴求的過程中，調(diào)動他們的積極性主動去思考政府決策與其利益的相關(guān)性，使其主動參與國家治理的決策、執(zhí)行的全過程。在信訪矛盾化解的過程中，可以積極調(diào)動和應(yīng)用社會組織和不同行業(yè)的專業(yè)人士參與，積極發(fā)揮律師、心理咨詢師、專家學(xué)者等社會主體及組織，以及村（居）委會、工會等基層自治組織的功能，為信訪矛盾的解決提供多元參與。
（四）推動治理效能逐步優(yōu)化
現(xiàn)代國家治理體系應(yīng)當(dāng)是一個有機(jī)的制度系統(tǒng)，各個制度應(yīng)該作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)。效能是衡量國家治理體系能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。信訪可以改善政府對公民需求的回應(yīng)性，在微觀上完善治理體系和促進(jìn)治理能力進(jìn)步。信訪活動中的民意反映和反饋功能以及信訪工作的親民特點(diǎn)，使信訪制度對社會矛盾和社會問題具有高度的敏感性，同時，信訪渠道的及時性和便捷性，也使其更容易成為政府與民眾之間溝通的橋梁和紐帶，公眾的訴求可以在第一時間內(nèi)通過信訪渠道反饋給政府部門，這都有助于政府部門及時和準(zhǔn)確察覺問題并及時作出修正。同時，信訪部門可以督促政府對民眾的需求進(jìn)行及時性回應(yīng)，從而提高了政府的回應(yīng)性和行政效率。如果信訪問題的解決不是一個單純的問題，而是一個需要調(diào)整公共政策，那么信訪機(jī)構(gòu)也可以促進(jìn)政府通過調(diào)整公共政策來加強(qiáng)對公民訴求的回應(yīng)性。這對于政府治理能力的提升和完善都是極大的促進(jìn)。
（五）推動治理理念的現(xiàn)代化
國家治理體系是一個全方位、多層次、高水平的制度設(shè)計(jì)，必須有現(xiàn)代化的治理理念作支撐，才能構(gòu)建得更加科學(xué)合理。通過信訪制度的運(yùn)行和信訪實(shí)踐，我們能夠從大量的信訪矛盾中提煉和升華有關(guān)公共政策制定、社會矛盾糾紛處理、行政權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督等國家治理重點(diǎn)領(lǐng)域的新思維、新理念，從而對國家治理理念的現(xiàn)代化起到了不可或缺的重要推動作用。信訪制度作為國家治理體系中的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，在國家治理作為新時期黨和政府提出的全面深化改革的重要路徑，在體系設(shè)計(jì)上尚需要一些基礎(chǔ)性、真實(shí)性、反饋性的信息渠道，從而及時發(fā)現(xiàn)國家治理領(lǐng)域存在的問題。信訪制度從本質(zhì)上說就是一種真正意義上的治理模式，其在運(yùn)行過程中，發(fā)現(xiàn)和化解了國家體制機(jī)制運(yùn)行中存在的大量社會矛盾和問題，這些矛盾和問題涉及國家治理領(lǐng)域的眾多方面，通過分析和總結(jié)這些矛盾和問題及其呈現(xiàn)的規(guī)律，可以反觀國家治理實(shí)踐的成敗得失，從而為國家治理提供創(chuàng)新性的理念指導(dǎo)，推動治理理念向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。近年來，隨著信訪制度的運(yùn)行及信訪理論研究的興起，一系列新的治理理念被不斷提出，如公共政策的制定要關(guān)注少數(shù)人利益，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的社會代價、隱性不滿是影響和諧社會建設(shè)的重要因素，等等，這些創(chuàng)新性理念對于國家治理理念的現(xiàn)代化起到了有力的推動作用。在信訪制度逐步完善、信訪理論研究逐步深入的背景下，信訪制度在促進(jìn)國家治理理念現(xiàn)代化方面將發(fā)揮愈益重要的作用。
三、國家治理體系下完善信訪制度的實(shí)現(xiàn)路徑
（一）將推進(jìn)信訪法治化作為完善信訪制度的重要內(nèi)涵
信訪法治化是指以信訪立法為核心推動信訪治理的現(xiàn)代化。信訪法治化是依法治國理念在信訪工作的具體體現(xiàn)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)依法治國，提高全民法治意識，強(qiáng)調(diào)確保法治在國家治理和社會管理中發(fā)揮更加重要的作用。加快信訪法治化進(jìn)程是推進(jìn)法治政府建設(shè)、國家治理和社會治理體系現(xiàn)代化不可或缺的重要一環(huán)。近些年，我國信訪制度在規(guī)范化和法制化建設(shè)方面取得了長足發(fā)展，但總體來看，目前還尚未實(shí)真正意義上的信訪法治化。主要表現(xiàn)為現(xiàn)行的《信訪條例》效力層級較低，信訪法律法規(guī)不夠健全，信訪秩序不夠規(guī)范等方面，這在一定程度上限制了信訪制度功能的完善，與當(dāng)前形勢任務(wù)所需要建立的大信訪格局不相適應(yīng)。因此，有必要在總結(jié)地方立法和行政立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為信訪工作在更高層面提供法律保障，盡快研究信訪法律制度在中國特色法律體系中的地位，及早制定和出臺《信訪法》，創(chuàng)新信訪體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪救濟(jì)與其他權(quán)利救濟(jì)途徑的有效銜接，從而進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，實(shí)現(xiàn)黨中央和國務(wù)院提出的信訪工作新格局、新秩序、新機(jī)制和推進(jìn)信訪法治化的要求。
（二）將實(shí)現(xiàn)信訪專業(yè)化作為完善信訪制度的重要基礎(chǔ)
專業(yè)化是國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)信訪治理現(xiàn)代化的必然要求。只有實(shí)現(xiàn)信訪的專業(yè)化，才能使信訪制度不斷完善，緊跟時代步伐。首先，信訪專業(yè)化要求信訪理論研究的專業(yè)化。信訪作為一門學(xué)問，具有明確的范疇，穩(wěn)定的基本概念和清晰的研究對象。信訪理論研究的專業(yè)化不僅需要建立完備的學(xué)科體系，而且需要借鑒人文社會科學(xué)的理論研究成果和方法，探討并解決信訪的重大理論和實(shí)踐問題。其次，信訪專業(yè)化要求信訪部門業(yè)務(wù)的專門化。信訪專業(yè)化要實(shí)現(xiàn)“前臺業(yè)務(wù)專業(yè)化”和“后臺業(yè)務(wù)專業(yè)化”。前臺業(yè)務(wù)主要包括辦信接訪、排查督查、建議征集、網(wǎng)絡(luò)電話等部門，后臺業(yè)務(wù)主要包括調(diào)研宣傳、人事教育、黨委工會、信息中心、研究中心等部門，這些部門通過對前臺業(yè)務(wù)整合、研究促進(jìn)可以學(xué)決策。最后，信訪專業(yè)化要求信訪人才隊(duì)伍的專業(yè)化。國以才立，政以才治。信訪的專業(yè)化歸根到底離不開信訪人才隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。這首先意味著應(yīng)該將信訪工作當(dāng)做一門學(xué)問來研究。信訪工作人員應(yīng)接受有關(guān)信訪工作和信訪理論的系統(tǒng)性、專業(yè)性教育和培訓(xùn)。用專業(yè)的素養(yǎng)、專業(yè)的眼光來審視和對待信訪工作，推動信訪工作的自我完善和發(fā)展。
（三）將促進(jìn)政府治理優(yōu)化作為完善信訪制度的重要內(nèi)容
信訪制度是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國有機(jī)結(jié)合和深化實(shí)現(xiàn)的重要實(shí)施機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在市場活動和運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜化、社會結(jié)構(gòu)和社會矛盾的多樣化的環(huán)境下，信訪制度可以推動政府與公民合作的共同治理機(jī)制的構(gòu)建，促進(jìn)政府治理的合理化和高效化。在我國的政治生活中，行政體系是政治體系的重要組成部分，是我黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的治權(quán)體系，也是在政府治理意義上落實(shí)依法治國方略，達(dá)成依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一起建設(shè)重要任務(wù)的運(yùn)行平臺。促進(jìn)政府治理優(yōu)化，意味著通過進(jìn)一步發(fā)揮信訪制度的制度功能，將實(shí)現(xiàn)政府依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政作為政府治理優(yōu)化的重要內(nèi)容。通過信訪制度功能進(jìn)一步改善政府運(yùn)行方式和流程，強(qiáng)化政府的治理能力，提高政府行政管理的有效性。
（四）將帶動社會治理作為完善信訪制度的重要方面
在我國，社會治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動，是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。基于這個理論邏輯，在信訪矛盾化解的過程中，重要的是堅(jiān)持源頭治理，鼓勵和支持社會各方參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。因此，需要充分發(fā)揮信訪制度在社會治理中，對黨和政府的公共權(quán)力與社會組織和公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)合作與和諧平衡的作用。
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