張宗林 中共北京市委市政府信訪辦公室副主任，北京市信訪矛盾分析研究中心創(chuàng)建人
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出改革信訪工作制度的要求，掀起了理論界和實務界關于信訪改革的積極探討，隨著研究探討和實踐的不斷深入，信訪改革方向也越來越顯得清晰。
方向一：推進以信訪立法為抓手的信訪法治化進程
黨的十八屆三中全會提出，要“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”，這就為信訪改革的法治化方向指明了路徑。在法治成為治國理政基本方略的大背景下，推進信訪工作法治化不僅非常必要，而且刻不容緩。信訪改革必須以實現(xiàn)“法治中國”為取向，以法治思維和法治方式為指導，以信訪立法為抓手，最終實現(xiàn)信訪的法治化。
（一）信訪改革的取向是實現(xiàn)“法治中國”
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“推進法治中國建設”確立為我國新時期法治建設的新目標和全面深化改革的重大內(nèi)容，習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的“法治中國”實踐構想，“法治中國”已成為當前黨和國家各項改革的聚焦方向。信訪作為黨和政府密切聯(lián)系群眾的一項重要制度設計，當前面臨諸多制約改革和發(fā)展的因素，如何突破這一瓶頸、樹立正確的改革取向成為擺在信訪改革決策者面前的重大難題。信訪的法治化改革有利于從源頭上預防和減少信訪問題的發(fā)生，在此基礎上，實現(xiàn)依法信訪、有序信訪，使信訪真正成為新時期民主政治的有效形式，在法治中國的取向上捍衛(wèi)公民權益、穩(wěn)固社會秩序。
（二）以法治思維和法治方式推進信訪改革
黨的十八大報告提出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定的能力。黨的十八屆四中全會明確提出法治是治國理政的基本方式，要求把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果。這些都為我們運用法治思維和法治方式推進信訪工作制度改革提出了更高要求。信訪改革必須以促進社會公平正義、維護群眾合法權益為出發(fā)點和落腳點，堅持用法治思維和法治方式深化改革，破除制約信訪工作科學發(fā)展的體制機制障礙，深入推進信訪工作制度化、規(guī)范化、法治化，進一步提升信訪工作效能和公信力。通過改革，最終實現(xiàn)信訪渠道更加暢通、秩序更加規(guī)范、流程更加公開、工作更加有效。信訪改革只有堅持運用法治思維和法治方式，才能確保改革沿著法治化方向前進。
（三）信訪立法是實現(xiàn)信訪法治化的重要抓手
有法可依是法治化實現(xiàn)的前提，一部科學、規(guī)范、先進的法律是推動相關領域法治化的重要抓手。當前，我國信訪工作的法律依據(jù)主要是《信訪條例》，但《信訪條例》存在憲法依據(jù)不足、法律位階較低、適用范圍較窄等問題，直接影響到信訪工作的有效開展，因此，制定一部科學規(guī)范和指導信訪工作的信訪法勢在必然，是推進信訪工作法治化的深刻要求，也是信訪法治化進程中具有里程碑意義的一項重大舉措，對于提高政府依法行政的水平，從源頭上預防和減少信訪和社會矛盾問題的發(fā)生將起到積極的促進作用。當前，關于信訪立法的各項工作正在有序推動，信訪立法已上升為國家意志，其必將成為信訪法治化實現(xiàn)的重要抓手。
方向二：推進信訪制度成為國家治理體系下的重要制度設計
國家治理體系，就是保證黨領導人民有效治理國家的制度體系，這些制度緊密相連、相互協(xié)調，是黨領導人民治理國家的基本依托。在我國現(xiàn)代治理結構中，信訪是社會成員參與治理的重要途徑，也是社會矛盾處理的兜底結構，對于國家治理體系的完善意義重大。
（一）信訪天然蘊含豐富的“治理”理念
國家治理體系突出強調“治理”而非“管理”，這是一次重大的理念變革。從某種程度上可以說，信訪天然蘊含的是治理理念而非管理理念。信訪制度的屬性和定位決定著其更多承擔的是對社會矛盾和問題的治理功能，而非直接行使管理權限，自上而下的行政命令色彩較淡，因此，信訪制度是一種現(xiàn)實而有效的治理方式。同時，國家治理體系其最突出的特點是摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)治理理念，強調綜合性、全方位治理。信訪在制度設計和功能定位上就是一套完整的發(fā)現(xiàn)、預防、化解和評判社會矛盾及其治理成效的重要機制，避免了單一治理的弊端，體現(xiàn)了治理的系統(tǒng)性、全面性，與國家治理體系存在共鳴，為國家治理體系的構建和完善提供理念上的重要支撐。
（二）信訪制度是國家治理體系中重要的協(xié)同機制
國家治理體系是由一系列治理主體、治理制度、治理手段組合而成，具有治理領域寬泛、服務對象多元及公共目標復雜等特點，這就決定了國家治理機制的多樣性、復雜性，如何協(xié)調促進體系內(nèi)各項機制的和諧共生成為難題。信訪作為具有中國特色的珍貴本土制度資源，符合社情民意，符合國家治理機制的內(nèi)生性要求，與國家治理體系內(nèi)部諸多機制存在較強的契合性、適應性。信訪作為黨和政府發(fā)現(xiàn)決策瑕疵或漏洞的自下而上的機制，也是從背面反映國家治理能力和水平、減少社會發(fā)展代價的重要途徑。同時，信訪制度通過對社會矛盾的全面化解、權力的有效監(jiān)督、民主的有效促進來推動國家治理在各個領域的全面落實和協(xié)調發(fā)展，對國家治理體系起到了黏合和協(xié)同的作用，以保證這些機制所構建體系的完整性和有效運作。
（三）從國家治理體系戰(zhàn)略高度推進信訪制度改革
當前關于信訪改革的探討更多存在于如何完善信訪制度層面，因而出現(xiàn)“取消信訪論”和“強化信訪論”的所謂信訪改革兩極，從頂層設計角度而言，這種分歧的出現(xiàn)正是因為脫離了信訪制度的自身現(xiàn)實和信訪改革的客觀背景，沒有從國家治理體系的戰(zhàn)略高度對信訪制度進行創(chuàng)新性設計。所謂信訪改革并不能局限于信訪工作層面的提高和改進，而是要針對現(xiàn)行信訪制度進行深入性、系統(tǒng)性變革，必須將其納入國家治理體系環(huán)節(jié)中加以考慮。從制度設計而言，信訪改革的目的是將信訪制度納入國家治理體系下進行考量，一方面促進信訪制度自身的完善與發(fā)展，另一方面充分利用自身治理機制和治理優(yōu)勢，推進國家治理體系的構建和完善，這也信訪改革的重要意義所在。
方向三：推進信訪機構成為國家重要的特色智庫
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要從我國國情和實際需要出發(fā)，構建中國特色新型智庫發(fā)展格局。建設中國特色新型智庫，在方向上既要遵循智庫發(fā)展的一般規(guī)律，又要從中國實際出發(fā)，體現(xiàn)中國特色，這就為信訪機構朝著特色智庫方向發(fā)展提供了可能和契機。
（一）信訪機構的特色資源為智庫建設提供內(nèi)生優(yōu)勢
特色智庫的一個重要考量標準就是其所掌握資源的特色性，也是其在智庫機構林立競爭環(huán)境下的生存之本，相較于傳統(tǒng)智庫而言，信訪機構所掌握的特色資源構成了其建設成為特色智庫的內(nèi)生優(yōu)勢。信訪機構長期服務于全面深化改革一線，與現(xiàn)實社會問題高度契合、深度關聯(lián)，對經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的問題有充分的感受和直觀的認知，更是掌握了大量的信訪和社會矛盾問題研究素材，這些都為黨和政府的科學決策提供了最翔實的一手材料。這種以客觀事實為依據(jù)、以問題為導向、以服務政府決策為目的，且研究成果具有戰(zhàn)略性、思想性、對策性特征的信訪特色研究資源，都將為信訪機構的特色智庫建設提供原生動力。
（二）信訪領域的先期探索為智庫建設提供了實踐支撐
理論研究成果的數(shù)量和質量是衡量智庫的重要標準，也是智庫建設的先決條件。近年來，信訪領域關于信訪理論的研究方興未艾，研究成果層出不窮，特別是眾多專家學者對于信訪制度及其改革問題投入了極大的研究熱情，為信訪機構的特色智庫建設奠定了理論基礎。同時，隨著信訪機構信息化建設步伐的加快，網(wǎng)上信訪工作體系將逐步健全，信訪信息的獲取將更加公開、透明、便捷、高效，這些都將為信訪機構的智庫建設提供有力的技術支持。信訪機構在智庫建設方面也有了先期探索，北京市信訪辦早在五年前就設立了全國第一個也是目前唯一的信訪和社會矛盾問題專門研究機構——北京市信訪矛盾分析研究中心，其眾多研究成果得到了國家部委及北京市委市政府領導的高度認可和直接批示，為相關部門決策提供了重要依據(jù)，成為信訪機構推進特色智庫建設的重要實踐。
（三）信訪機構朝著特色智庫方向發(fā)展是信訪改革的重大突破
傳統(tǒng)上，黨政部門更多是作為決策部門存在，很少發(fā)揮自身的咨詢功能，利用自身的優(yōu)勢資源為其他黨政部門提供決策咨詢更是少之又少?！按髷?shù)據(jù)”時代對政策量化分析的日益重視為信訪機構的特色智庫建設提供了契機。信訪機構掌握大量關于信訪和社會矛盾問題的客觀數(shù)據(jù)，通過對這些數(shù)據(jù)的量化分析，并根據(jù)黨和政府決策需要開展重大課題研究，可以有效促進公共決策的科學性，從而使信訪機構真正成為具有中國特色的、具有資政輔政功能的智囊機構。信訪機構作為我國黨政機構的重要組成部分，如若朝著國家重要的特色智庫方向發(fā)展，必將會迎來一次歷史性的變革，具有積極的引領和示范意義，是信訪改革領域的一次重大突破。