汪德華：國家審計與穩(wěn)增長政策評估

今天我給大家報告的題目是“國家審計與穩(wěn)增長政策評估”。剛才袁野副審計長以及郝司長已經(jīng)對穩(wěn)增長跟蹤審計的歷史由來、做法，包括它的五個抓手、成效、特點，做了非常清楚而又高屋建瓴的介紹，一些媒體朋友很關(guān)注這個問題，常常問的一個問題就是審計為什么要做這樣的事情，是不是說審計在這方面能做出什么效果，我想回答第一個問題，國家審計能不能起到在宏觀調(diào)控、穩(wěn)增長政策當中能夠發(fā)揮作用。第二方面的問題，我想結(jié)合我們審計的一些發(fā)現(xiàn)，當前穩(wěn)增長政策的形勢做一些簡要的分析。

第一個方面，關(guān)于國家審計能不能夠在穩(wěn)增長政策當中發(fā)揮作用，有的朋友可能會問，你們審計做了這么多事情，起沒起到效果？我們來回顧一下歷史，實際上大家都知道，審計署至今成立只有30余年，而且它的成立與社科院有密切關(guān)系，是當時中國社科院首任院長的大力建議以及大力推動之下，審計署才成立，當然我想沒有胡院長的大力推動，審計署也會成立，但是可能會滯后不少年。審計署成立30多年來，看看歷任主管領(lǐng)導，我們的總理，都是高度強調(diào)國家審計在宏觀調(diào)控當中所發(fā)揮的作用，比如李鵬總理，最近明確說過，健全審計監(jiān)督制度是加強宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，在政府工作報告里提出來的，他一直認為審計是宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。朱镕基總理一直強調(diào)國家審計工作一定要圍繞國家調(diào)控的目標，溫家寶總理也提過，審計是加強宏觀調(diào)控的一個重要手段，李克強總理對此更為重視，也明確說過，審計是宏觀調(diào)控的重要工具。

作為審計署的主管領(lǐng)導，審計長對這個問題也一直是作為清晰的工作目標，比如在1998年審計署成立15周年的時候，四位審計長，在人民日報專門撰文總結(jié)審計署15年的工作經(jīng)驗的時候，明確說了，審計機關(guān)成立以來，始終把加強宏觀調(diào)控服務(wù)作為一項重要的任務(wù)，劉家義審計長在近年來多次講過類似的意思，審計要把監(jiān)督檢查國家重大政策措施和宏觀調(diào)控的部署作為重要內(nèi)容，同時要求密切關(guān)注財政、產(chǎn)業(yè)、貨幣、投資、稅收等等這些，我們通常所說的宏觀積極政策，它的落實情況。同時要反映它存在的問題，提出進一步的建議。

關(guān)于審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，尤其在近期，審計也在穩(wěn)增長政策當中發(fā)揮重要作用，在認識上，無論從領(lǐng)導的認識上，還是在審計機關(guān)的認識上，都是一個常態(tài)；在實踐當中，審計署在過去多年做的，包括今天講的2008年汶川地震，金融危機的反危機的措施，對消費資金的治理，固定資產(chǎn)投資的審計，都起到了這樣一個明確的作用。認識當中，實踐當中，我們都是一直強調(diào)國家審計要作為宏觀調(diào)控的一個重要工具。

從2014年以來，我們國家現(xiàn)在的做法是把它上升為一個制度，也就是說我們國務(wù)院48號文里面明確提出來，剛才郝司長也說了，把它作為我們國家審計的一項新的使命和職能。2014年審計署也出臺了關(guān)于發(fā)揮審計監(jiān)督作用促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行的意見，從四季度開始啟動穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施，貫徹落實的跟蹤審計，這是我們現(xiàn)在所說的穩(wěn)增長政策的跟蹤審計，我想從它的思想認識、意識上來看，脈絡(luò)是很清楚的。

我還想說一下從宏觀政策的角度來看，我們怎么來理解審計會成為宏觀調(diào)控的一個重要工具。我們通常知道，所謂宏觀政策，兩個重要工具，一個是財政政策，一個是貨幣政策。我們可以看到，國家審計是作為一個綜合性的，它對這些政策本身所起到的效果，其實有很強的作用，比如財政政策，它有它的優(yōu)勢，它的政策性比較強，可以解決一些機構(gòu)問題，財政政策最大的問題就是它的實質(zhì)性會比較強，宏觀經(jīng)濟形勢決定了財政政策的取向，但是政策資金發(fā)揮作用的時候，時間會拉得很長，這時候反而經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生變化了，這個事情在歷史上有多次發(fā)生。

可以看到，包括今天郝司長所介紹的，袁審計長介紹的，我們審計很多做法，其實直接針對解決我們這個財政政策實質(zhì)問題，比如項目落地。大家也可以看一下5月份的關(guān)于穩(wěn)增長政策的審計報告，大家可以看出來，有很多的項目，可能它已經(jīng)批準了幾年，但是到目前為止啟動非常緩慢。通過我們審計政策，在這方面我們現(xiàn)在的審計，把這個作為重要的關(guān)注點，審計的關(guān)注點，可以很好地緩解我們的財政政策實質(zhì)問題，這個應(yīng)該說是非常重要的一點。

第二方面，貨幣政策，我們知道貨幣政策一般說來，決定比較迅速，總量起了很強的作用，在中國可以看到，貨幣政策通常的一個問題，就是傳導機制非常不暢，比如說國務(wù)院一直是在提，我們要緩解中小企業(yè)融資困難，要降低實體經(jīng)濟的融資成本，但是從現(xiàn)實當中看，可以看到這個問題是很多的。從今年審計工作報告當中大家可以看出來，也是我們國家審計的一項重要問題，在宏觀上可以看到，只有通過審計解決這個傳導機制不暢的問題，發(fā)現(xiàn)存在的問題，你才能夠讓我們貨幣政策真正發(fā)揮作用?，F(xiàn)在也還有很多人提出來，我們中國的宏觀調(diào)控措施，除了需求的政策之外，供給政策，包括新供給經(jīng)濟學所強調(diào)的，供給政策非常重要，作為宏觀政策的重要內(nèi)容。比如簡政放權(quán)、商事制度改革，包括今天所講的投資便利化、通關(guān)的便利化等等，這些措施要真正發(fā)揮作用，更依賴于審計，并不是說中央決定說現(xiàn)在要簡政放權(quán)，一定能簡政放權(quán)，沒有一定的監(jiān)督，它的推進會非常緩慢，甚至會阻礙，只有通過審計能夠讓供給政策發(fā)揮更大的效率。

審計在這個過程當中，可以發(fā)揮所有宏觀政策發(fā)揮信息反饋作用，一個典型的例子就是盤活財政存量，剛才袁審介紹了，大家知道，我們這一屆政府明確提出了盤活財政存量資金的目標，而且從今年來看，它的力度是已經(jīng)非常大了，可以說是我們中國當前積極財政政策的一個主要抓手之一。這個政策目標什么時候提出來的，大家可以查一下，在2013年，國務(wù)院常務(wù)會議討論審計整改意見的時候，才提出來的?？梢郧宄乜闯鰜?，這些信息反饋解決了一個什么問題，解決我們目前財政政策漏出的問題，每年說多少赤字，多少錢去支持，但實際上大量的錢漏出的方式，財政存量資金，實施效果并不好，今天通過這樣的方式，通過審計發(fā)現(xiàn)這樣的問題，自然可以讓我們宏觀調(diào)控政策的調(diào)整和完善，能得到極大的改善。

第五方面，宏觀風險的預(yù)警和評估，剛才兩位領(lǐng)導的講話當中也已經(jīng)說得很清楚了，我們從案例當中可以看出來，地方債的審計，包括最近在審計報告中體現(xiàn)出土地的審計，明確知道宏觀經(jīng)濟包括國家治理當中存在的風險點，做出預(yù)警，做出分析，做出評估。審計在宏觀調(diào)控當中發(fā)揮重要作用，它的重要功能，其實不僅僅是中國，實際在美國2009年《經(jīng)濟復蘇法案》的實施過程當中，美國審計署是全力跟進的，資料是說，過程當中《經(jīng)濟復蘇法案》實施過程當中發(fā)布了一千多份審計報告，專門促使政策的實施情況，我想在這個方面，這個做法不僅僅是中國，國際上也有。我想特別強調(diào)的是，中國特色的宏觀調(diào)控體系當中，實際上我們這個審計可能發(fā)揮的作用更大一些。第一個方面，中國的宏觀調(diào)控在某種程度上，我們非常強調(diào)定向調(diào)控，包括去年講的區(qū)間調(diào)控、結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策。這也就是我們不僅希望我們能夠把經(jīng)濟搞活，或者我們經(jīng)濟怎么把它降溫，而且我們希望是有方向的，是有特定的指向，這樣很精細的政策目標，如果缺乏這樣的審計監(jiān)督，確實很難能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標。

第二點，在中國的宏觀經(jīng)濟形勢，大家是一個共識，尤其是地方政府的行為，其實它發(fā)揮了非常大的作用，我們的審計實際是國家權(quán)力的監(jiān)督，尤其是政府行為的監(jiān)督，從審計從政府行為監(jiān)督的角度來看，應(yīng)當說它是抓住了中國宏觀政策的傳導的重要關(guān)鍵點。同時也可以看出來，審計在宏觀調(diào)控發(fā)揮作用方面，它有它的特殊優(yōu)勢，第一方面是獨立性，沒有部門的傾向，比如財政部制定財政政策，肯定有財政傾向，央行的貨幣政策肯定有它的傾向，但是審計署沒有這個傾向，總體就是看政策實施效果怎么樣。其次是經(jīng)常性的，并不是有問題去審計，在過程中，沒有問題也會去審計，剛才郝司長也介紹了，我們現(xiàn)在采取的一種方式是“1+N”，在所有審計項目中，都會提出我們要關(guān)注宏觀調(diào)控，關(guān)注穩(wěn)增長政策的落實情況。

最后一點，審計是有綜合性的信息優(yōu)勢，它掌握的不僅僅是財政信息，是金融的信息，還有企業(yè)的信息，包括一些其他政府部門的所有信息，它可以通過綜合的信息來得出它的結(jié)論，因此這是它的專業(yè)性。從這個角度來看，我認為審計能不能夠作為宏觀調(diào)控的重要工具，我想答案是肯定的。

第二方面，我想結(jié)合當前審計的一些發(fā)現(xiàn)來初步談一下關(guān)于穩(wěn)增長政策一些基本看法。第一方面，大家現(xiàn)在都在說穩(wěn)增長政策，從什么抓手，投資是穩(wěn)增長的關(guān)鍵，有些人可能不是這樣認為的，他們認為消費很重要。我這里對投資和消費的增速做了一些調(diào)整，我們可以看出來，紅線是固定資本形成的增速，藍線是消費增速，實際上中國最近幾年，消費增速很不低，我們原來一直所說的中國投資過熱，消費不夠，實際上從曲線來看并沒有這樣。消費是長期變量，并不是今天政府出什么政策我就消費多了，不是這樣，我考慮的是我一生的收入，一生財富的狀況，投資不一樣，短期波動非常強烈，因此投資可以對經(jīng)濟增長的邊際影響非常大，有了經(jīng)濟增長之后，增加收入之后，我們才會增加消費，因果關(guān)系不能搞倒了。從這個角度來看，當前我們作為宏觀政策一定是短期的，所以關(guān)注投資是非常重要的。

投資增速我們也可以做一些進一步細致的分析，當然一方面我們看到總量上，投資的增速不斷下降，藍線，其中上面這部分是基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這個應(yīng)當說是政府投資的重點，它是要高于其他類的投資增速，可以看出來它對于我們當前的穩(wěn)增長起了很好的支撐作用，同時關(guān)注它的另外一個特點，就是它同樣是處于下降的趨勢。基礎(chǔ)設(shè)施的投資其實它的速度是在下降的。另外一點，我們要想提醒大家注意的，我們這里面把它分了一個建筑安裝的固定資產(chǎn)投資，還有設(shè)備投資的固定資產(chǎn)投資。一般來說，機械設(shè)備的投資是企業(yè)比如解決技術(shù)升級、擴大生產(chǎn)服務(wù)的，從這里我們可以看出來，一個很明顯的現(xiàn)象就是中國的，雖然所有的在下降，但是機械設(shè)備的投資下降并不明顯，明顯從2014年下降到一個新的臺階上，這點目前關(guān)注度還不夠。

首先我想談第一個方面，關(guān)于政府的投資，剛才所說的基礎(chǔ)設(shè)施也處于下降的趨勢，我想很重要的一點跟我們資金是有關(guān)系的，剛才郝司長介紹了這一點，現(xiàn)在很多項目為什么落不了地，很重要的原因是資金供給不足。政府投資的錢從哪里來，一般是債務(wù)問題，從我們目前的情況來看，我們政府增量的債務(wù)，我們近年所安排的赤字，以我的觀點，力度是不足的，為什么這么說呢？我們可以看一看我們歷史上真實的赤字水平，政府赤字水平，這個赤字水平，必須要把地方政府的債務(wù)加進來，從這個角度可以看出來，2008年赤字水平大概達到8%左右，2013年、2014年超過4%，但是我們今年2015年我們赤字水平壓得非常低了，報告的是2.3%，不能說我們現(xiàn)在有力度。同時還有一點，存量債務(wù)的置換動作，動作是非常慢的，可以看到，現(xiàn)在我們已經(jīng)是6月底了，半年已經(jīng)過去了，但是債務(wù)資金可能還沒有進入申請程序，部分省份已經(jīng)發(fā)了。這兩方面影響政府投資，包括基礎(chǔ)設(shè)施投資，為什么看到基礎(chǔ)設(shè)施今年增速在下降，這是很重要的原因。

政府投資錢從哪里來，今年從我們中央政府的部署來看，其實是把統(tǒng)籌使用財政資金，我們所說的盤活財政存量其中重要的看點，潛力非常大，財政存量來看，我們有三萬多億，激活存量來看，有18萬億，潛力非常大。這是第一個方面，政府投資我們現(xiàn)在面臨著很多問題，但是我們也有解決的思路，所以它能不能起到效果，可以依賴我們各級政府部門，尤其是審計部門的監(jiān)督。

第二方面，我想提出一點，從穩(wěn)增長整體形勢來看，我們當前要高度關(guān)注企業(yè)的內(nèi)生投資動力問題，也就是說政府投資你是你的決策，但企業(yè)不跟上的話，中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資大概占總體投資的16%的水平，如果說你這個企業(yè)的投資始終不跟上，最大體量沒有跟上，借用剛才的數(shù)據(jù)，機械設(shè)備的投資和建筑安裝的投資，占比可以看一看，經(jīng)過我們調(diào)整之后，可以看出來，最近這兩年這方面也確實是明顯下降了一個臺階，這就說明企業(yè)的投資是嚴重不足的，而且我們技術(shù)升級，雖然現(xiàn)在提出了戰(zhàn)略目標，但實際上可能我們實施當中企業(yè)積極性并不是太強。

結(jié)果這兩點，我想關(guān)于穩(wěn)增長政策，我想強調(diào)兩個重點，第一個重點是政府投資，這是我們審計關(guān)注的重點，一方面解決統(tǒng)籌，錢從哪里來的問題，現(xiàn)在有很多措施，債務(wù)置換，PPP，盤活存量資金，這些都是我們的措施，但是落實進度怎么樣，這個是需要我們關(guān)注的。還有包括政府投資項目本身從金融體系里的融資問題，落實的怎么樣，這是我們實際要關(guān)注的。第二方面，項目的投向，郝司長、袁審都已經(jīng)說了，在審計當中，一直是把項目的績效，它能不能發(fā)揮作用，來作為一個審計的重點，因此要把這個作為重點的話，這個項目安排的投向好不好，項目推進的進度，這個都應(yīng)當作為我們審計的關(guān)注重點。對政府投資能發(fā)揮作用，也是非常重要的。

第二個重點，我們要高度關(guān)注怎么樣增強企業(yè)的內(nèi)生投資動力，當然現(xiàn)在有簡政放權(quán)等等一系列措施，還有很重要一點，我們要給予一定的經(jīng)濟激勵，比如稅收激勵，現(xiàn)在剛好有這個時機，“營改增”進入以后，我們可以把固定資產(chǎn)投資當中，建筑安裝這部分，實現(xiàn)全面升級改造。把機械設(shè)備的固定資產(chǎn)投資，抵購比例從一倍提高到1.5倍，有幾方面好處，第一方面，可以把發(fā)揮穩(wěn)增長，而且是投資刺激作用更大，因為你要進入技術(shù)升級改造的時候，相應(yīng)的機械安裝也要同樣做。另一方面，有利于促進企業(yè)技術(shù)升級，不要輕視企業(yè)的機械設(shè)備投資，從多方面歷史資料，包括一些學者的研究都可以看出來，這方面投資是企業(yè)技術(shù)升級，中國來看最重要的手段。這樣的改革可以同時有利于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，而且我們力度比較大可以優(yōu)先選擇一些行業(yè)，比如環(huán)保等等行業(yè)去實施。同時現(xiàn)在中國提出來了，“中國制造2025”，“互聯(lián)網(wǎng)+”等等這些國家戰(zhàn)略，這些國家戰(zhàn)略怎么樣去實施，李總理非常強調(diào)，設(shè)備行業(yè)我們中國制造的重點是設(shè)備行業(yè)，用什么樣的抓手，我認為采用這個政策設(shè)計是可以取得這方面明顯的效果。