房寧：參照企業(yè)給公務(wù)員漲薪，無可厚非

本月起，公務(wù)員漲薪將“全面落實(shí)”。根據(jù)人社部發(fā)布的消息，按全國(guó)平均水平計(jì)算，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員月人均實(shí)際增資300元左右，公務(wù)員基本工資標(biāo)準(zhǔn)將每年或每?jī)赡暾{(diào)整一次。這一漲幅并不大的提薪措施，讓人們重新聚焦公務(wù)員收入問題。日前，中國(guó)社科院政治學(xué)研究所所長(zhǎng)房寧接受觀察者網(wǎng)采訪，從反腐的各國(guó)經(jīng)驗(yàn)談起，兼談高薪養(yǎng)廉。何謂“高薪”、能否養(yǎng)廉？這背后的反腐邏輯又是怎樣的？經(jīng)作者審閱，本網(wǎng)發(fā)布現(xiàn)場(chǎng)實(shí)錄以饗讀者。

觀察者網(wǎng)：

據(jù)我們所知，您帶領(lǐng)的一個(gè)團(tuán)隊(duì)正在做一項(xiàng)關(guān)于多國(guó)政治發(fā)展的比較研究。

房寧：

2008年以來，中國(guó)社科院的課題組走過了亞洲的“九國(guó)一區(qū)”以及歐美一些國(guó)家，調(diào)研不同類型的國(guó)家與地區(qū)工業(yè)化時(shí)代的政治發(fā)展問題。歷史上一些大國(guó)，如美國(guó)，在其崛起的時(shí)代也曾做過類似工作，美國(guó)學(xué)者塞繆爾·亨廷頓的學(xué)術(shù)成果就代表這類研究。如今中國(guó)正在崛起，看看別人走過的路，對(duì)中國(guó)很必要，可以幫助我們更好地走自己的路。

觀察者網(wǎng)：

腐敗與反腐敗、廉潔政治問題是否也在你們調(diào)研的范圍？

當(dāng)然，這是有關(guān)政治發(fā)展研究中的一個(gè)重要領(lǐng)域。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，所有國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中都經(jīng)歷過一個(gè)腐敗比較嚴(yán)重的時(shí)期，即都遭遇了是為腐敗的高發(fā)期。

工業(yè)化帶來腐敗“高發(fā)期”

我這里說的腐敗，主要指“行政性腐敗”，也就是臺(tái)灣愛說的“貪腐”，即公務(wù)人員利用公共權(quán)力謀取私利的行為，這是以滿足個(gè)人的物質(zhì)需求為主要目的的腐敗。在國(guó)外，還普遍存在另一類，這類腐敗主要是與選舉有關(guān)的腐敗，我們也稱之為政治性腐敗。

關(guān)于行政性腐敗，我們?cè)趪?guó)外調(diào)研中形成了三點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)。

第一，腐敗現(xiàn)象的發(fā)生發(fā)展是有規(guī)律可循的。隨著工業(yè)化時(shí)代的到來，一般情況下都會(huì)出現(xiàn)一個(gè)所謂的腐敗“高發(fā)期”，在工業(yè)化的中期往往會(huì)達(dá)到最為嚴(yán)重的階段，而伴隨著工業(yè)化走向完成，也就是人們所說國(guó)家“實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化”，或者說進(jìn)入所謂“后工業(yè)化社會(huì)”，腐敗現(xiàn)象都會(huì)趨于平緩。

觀察者網(wǎng)：

為什么會(huì)是這樣？

工業(yè)化帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。我們常講工業(yè)化帶來了“四大”：社會(huì)大流動(dòng)、身份大改變、財(cái)富大增加、關(guān)系大變化。社會(huì)結(jié)構(gòu)變化帶來了人們利益關(guān)系的變化，由此還會(huì)引發(fā)價(jià)值觀層面的深刻變化。這樣的變化，是腐敗現(xiàn)象大規(guī)模發(fā)生的物質(zhì)、思想條件。

工業(yè)化時(shí)代腐敗的高發(fā)涉及三個(gè)方面的基本條件：動(dòng)力、機(jī)會(huì)和成本。與此相應(yīng)的就是現(xiàn)在我們的那個(gè)說法“不敢腐，不能腐，不想腐”?！安桓腋毕鄬?duì)于“成本”，“不能腐”相對(duì)于“機(jī)會(huì)”，“不想腐”就相對(duì)于“動(dòng)機(jī)”。

觀察者網(wǎng)：

請(qǐng)具體說說。

首先是動(dòng)機(jī)。工業(yè)化帶來了社會(huì)的流動(dòng)、財(cái)富的增加。用中國(guó)人的話說，叫一部分人先富起來了。哪部分的人先富起來了呢？主要是企業(yè)家群體。相對(duì)的，社會(huì)的管理者—我們權(quán)且稱之為政治精英—遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)界，從而產(chǎn)生了落差。政治精英和經(jīng)濟(jì)精英之間的收入差距特別大，自然是心理不平衡的。他們認(rèn)為自己沒有得到合理的、體面的待遇。一部分公務(wù)員有了這樣的心理落差，又消化不了，就形成腐敗的行為驅(qū)動(dòng)，即腐敗動(dòng)機(jī)出現(xiàn)了。

其次是工業(yè)化帶來了腐敗機(jī)會(huì)。一旦進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，社會(huì)財(cái)富井噴，幾十年里能夠以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)。韓國(guó)、日本、甚至印尼、泰國(guó)，都經(jīng)歷過像這樣的高速發(fā)展時(shí)期。這時(shí)腐敗是有很多機(jī)會(huì)的。所謂建設(shè)多、花錢多，腐敗的機(jī)會(huì)就多，就容易產(chǎn)生腐敗。

那為什么隨著工業(yè)化的完成，一些國(guó)家的腐敗慢慢好了呢？因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)里沒有什么增量了，都是存量。像美國(guó)這些國(guó)家，春天也不種樹，夏天也不修路，秋天也不蓋房。腐敗、貪污畢竟不是搶劫，它需要種種掩護(hù)。什么時(shí)候＂建設(shè)財(cái)政＂轉(zhuǎn)向＂民生財(cái)政＂了，什么時(shí)候腐敗的高發(fā)期也就緩和了。沒什么工程建設(shè)，腐敗分子也是干著急呀。當(dāng)年法國(guó)有個(gè)例子，許多城鎮(zhèn)的十字路口被改為環(huán)形路口，但實(shí)際上并未提高通行能力。后來發(fā)現(xiàn)是相關(guān)部門和官員以此制造腐敗機(jī)會(huì)。

工業(yè)化與腐敗的第三個(gè)關(guān)聯(lián)，就是成本問題。世界各國(guó)都打擊腐敗，無非是哪個(gè)國(guó)家力度大一點(diǎn)兒，哪個(gè)國(guó)家力度小點(diǎn)兒；有的國(guó)家效率高一點(diǎn)兒，有的國(guó)家效率低一點(diǎn)兒。打擊腐敗力度大，腐敗分子的風(fēng)險(xiǎn)就比較高，換言之腐敗的成本就比較高。像新加坡這樣的國(guó)家，公務(wù)員比較廉潔。你若問為什么，得到的回答多數(shù)是：＂不值得＂。腐敗行為一旦被發(fā)現(xiàn)，那代價(jià)就太大了，新加坡待遇良好的公務(wù)員們是不會(huì)輕易冒那個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的，這個(gè)帳他們心里很清楚。這就是所謂對(duì)腐敗行為的內(nèi)在約束。我們知道，內(nèi)在約束才是最好的也是最有效的約束。

高薪養(yǎng)廉多“高”才夠？

我國(guó)中西部地區(qū)基層工作10年左右的公務(wù)員，月收入一般也就只有三千多塊錢，維持基本生活并不寬裕。

觀察者網(wǎng)：

工業(yè)化階段一般伴隨著腐敗高發(fā)期，是不是工業(yè)化后期或到了所謂“后工業(yè)化社會(huì)”這個(gè)問題會(huì)得到緩解呢？

根據(jù)我們對(duì)多國(guó)的觀察，可以說，大致有這樣的趨勢(shì)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化完成以后，社會(huì)差距趨緩，公務(wù)員的待遇變好。就我們觀察到的十幾個(gè)國(guó)家情況看，凡是清廉的國(guó)家公務(wù)員待遇都是好的或比較好的，凡是腐敗嚴(yán)重的國(guó)家都是公務(wù)員待遇差的，無一例外。以此而論，什么是導(dǎo)致腐敗的最主要相關(guān)因素可見一斑。

觀察者網(wǎng)：

如果是這樣，那么這里又有了一個(gè)相關(guān)問題，公務(wù)員的待遇如何算好呢？收入多少算高呢？公務(wù)員們有沒有一個(gè)合理收入、體面生活的標(biāo)準(zhǔn)？

這也是我們一直以來關(guān)注和思考的問題。每到一國(guó)調(diào)研，我們都會(huì)注意這個(gè)問題。我原先也在想：多少算夠呢？！給公務(wù)員提高待遇會(huì)不會(huì)遇到所謂“欲壑難填”的困境呢？但經(jīng)過多年來的調(diào)研和觀察，各國(guó)公務(wù)員是有一個(gè)合理收入與體面生活的標(biāo)準(zhǔn)或曰期望值的。簡(jiǎn)單說，就是公務(wù)員都是以企業(yè)界相應(yīng)階層的待遇為參照系的，也就是說，公務(wù)員是和與己相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)管理層做比較的，如果能夠達(dá)到或接近相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)管理層的收入和待遇水平，公務(wù)員的心理就比較平衡，心態(tài)就比較好。

國(guó)內(nèi)比較關(guān)注的新加坡公務(wù)員管理體制，就是按照這一規(guī)律來設(shè)計(jì)和確定公務(wù)員薪酬與待遇體制的，他們已經(jīng)把它制度化了。新加坡公務(wù)員待遇以企業(yè)界為參照系，比照企業(yè)相應(yīng)級(jí)別確定公務(wù)員薪酬，高官與高管比，中層和中層比。他們?cè)趯?shí)際操作的時(shí)候會(huì)乘以一個(gè)系數(shù)，比如0.8或者0.7，就是說公務(wù)員薪酬還是要比企業(yè)界低。他們有個(gè)理論，認(rèn)為企業(yè)掙得多歸多但它有風(fēng)險(xiǎn)，而公務(wù)員工作穩(wěn)定，所以收入就要相應(yīng)扣除一些。

在我看來，新加坡的所謂高薪養(yǎng)廉，并不止于薪酬而更在于“待遇”，他們是通盤考慮的。

眾所周知，新加坡的高層公務(wù)員薪酬很高，而問題在于中層公務(wù)員待遇究竟如何？我們了解到，新加坡對(duì)中層公務(wù)員有一個(gè)旋轉(zhuǎn)門機(jī)制。職業(yè)瓶頸是各國(guó)中層公務(wù)員普遍面對(duì)的問題，對(duì)中層公務(wù)員職業(yè)操守和盡職履責(zé)影響極大。新加坡為了解決中層公務(wù)員懈怠與操守問題，設(shè)計(jì)了推薦公務(wù)員轉(zhuǎn)到企事業(yè)、包括待遇良好的公營(yíng)企業(yè)、私企任職的退出機(jī)制。日本也有類似的制度，官僚轉(zhuǎn)入企業(yè)號(hào)稱“天神”，好比是“天神”下凡。

這種“職業(yè)旋轉(zhuǎn)門”實(shí)際上也是一種待遇。這個(gè)旋轉(zhuǎn)門要轉(zhuǎn)起來是有條件的，就是公務(wù)員的職業(yè)生涯必須是沒有問題的，公務(wù)員只要能確保這一點(diǎn)，退休前后就能有一個(gè)很好的待遇?！案咝金B(yǎng)廉”倒未必給公務(wù)員特別高薪水，而是給他一個(gè)很好的安排，讓他的職業(yè)有一個(gè)全程的設(shè)計(jì)和保障。這對(duì)公務(wù)員的行為能夠起到了很正面的激勵(lì)和約束作用。

反觀中國(guó)的公務(wù)員待遇是比較低的，尤其我國(guó)基層公務(wù)員待遇可以說是相當(dāng)?shù)汀＝陙砦覀冊(cè)趪?guó)內(nèi)調(diào)研一直關(guān)注基層公務(wù)員的待遇問題，現(xiàn)在我國(guó)中西部地區(qū)基層工作10年左右的公務(wù)員，月收入一般也就只有三千多塊錢。工作十年是什么概念？大學(xué)畢業(yè)22、23歲，工作十年30多歲了，一般也都成家了，甚至有孩子了，可謂上有老下有小。不說工作壓力和辛苦，就這三、四千塊錢的收入，維持基本生活并不寬裕呀。

在亞洲國(guó)家中和我國(guó)類似的國(guó)家有越南等國(guó)。越南的公務(wù)員待遇很低，河內(nèi)中層公務(wù)員每月正規(guī)收入約合人民幣1500元左右，但河內(nèi)的物價(jià)水平與北京差不多，靠國(guó)家給的這點(diǎn)錢，難以維持正常生活。所以，越南的公務(wù)員以及企事業(yè)單位的干部職工普遍兼職。河內(nèi)、胡志明市的大街上摩托車從早到晚川流不息，成為越南城市的一大景觀，其中很多人是在辛苦兼職跑路辦業(yè)務(wù)。

越南現(xiàn)階段也處于腐敗的高發(fā)期，公務(wù)員人員“拿錢”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，但說來也怪，越南社會(huì)似乎對(duì)公務(wù)員腐敗十分寬容。我們?cè)L問了越南各界的人士，許多人表示公務(wù)員待遇太低，缺乏體面和尊嚴(yán)。甚至有企業(yè)家說這樣的話：公務(wù)員是越南社會(huì)中最不堪的一群，他們“拿錢”是應(yīng)該的。

漢江奇跡背后的“高薪養(yǎng)廉”故事

觀察者網(wǎng)：

現(xiàn)在開始給公務(wù)員提升待遇來得及嗎？

很難回答。但我可以講個(gè)韓國(guó)的故事，或能從國(guó)外的往事中引發(fā)一些思考。

1961年，以樸正熙為首的年輕軍官集團(tuán)發(fā)動(dòng)政變，他們打著反西方民主、反低效政府和清除貪腐的三大旗號(hào)上了臺(tái)。樸正熙在表明他心跡的《我的道路》這本書里說，韓國(guó)太窮了、太萎靡了、人民太沮喪了，韓國(guó)應(yīng)該振作起來，一定要把韓國(guó)的窮根兒挖掉！

振興民族，搞工業(yè)化是樸正熙和他的戰(zhàn)友們的理想。但是怎么搞工業(yè)化？當(dāng)時(shí)他們并不知道。幾年以后，在廣泛考察調(diào)研的基礎(chǔ)上，樸正熙的一個(gè)戰(zhàn)友，總統(tǒng)府總務(wù)處長(zhǎng)官李錫濟(jì)提出了一項(xiàng)重要建議，改革韓國(guó)公務(wù)員制度，提高公務(wù)員待遇。開始樸正熙聽不進(jìn)去了。這怎么可以？！年輕的軍人之所以接管政權(quán)，其中重要原因就是官員太腐敗了！難道不整治他們還給要他們漲工資？！李錫濟(jì)堅(jiān)定認(rèn)為，韓國(guó)公務(wù)員之所以腐敗，重要的原因就是因?yàn)樗麄兊拇鎏盍?，如此低廉的待遇根本沒法保持廉潔。李錫濟(jì)曾爭(zhēng)論說，公務(wù)員是國(guó)民公仆，主人要讓仆人好好干活兒，就要善待仆人。主人善待仆人，仆人才會(huì)感恩，才會(huì)努力為國(guó)民工作。終于樸正熙被他這位忠誠(chéng)的戰(zhàn)友說服，下決心改善公務(wù)員待遇。

韓國(guó)國(guó)會(huì)通過了《公務(wù)員報(bào)酬規(guī)定修正案》，決定先將韓國(guó)公務(wù)員工資統(tǒng)一提高30%。經(jīng)過改革，韓國(guó)普通行政職公務(wù)員的月平均工資已達(dá)到普通工薪階層家庭月平均工資的一倍以上。當(dāng)年韓國(guó)國(guó)力羸弱，財(cái)政十分緊張。但軍政府克服困難，堅(jiān)決提高了公務(wù)員工資。這一出人意料的舉措，使韓國(guó)政風(fēng)也為之一變。如今回過頭來看，正是當(dāng)年那批公務(wù)員一直跟隨樸正熙創(chuàng)造了漢江奇跡。韓國(guó)的崛起和韓國(guó)勤奮的公務(wù)員們的努力是分不開的。

觀察者網(wǎng)：

您的意思是中國(guó)也應(yīng)對(duì)公務(wù)員實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”嗎？

坦率地說，我贊成提高公務(wù)員的待遇?，F(xiàn)在常說反腐敗要從源頭抓起，提高公務(wù)員待遇就是從源頭抓起，就是一個(gè)非常必要的舉措。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，通過正規(guī)渠道提高待遇與保持公務(wù)員廉潔操守有著明顯的相關(guān)性，這被許多國(guó)家的廉政歷史所證明。

當(dāng)然，我也知道，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)歸國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)有自己的國(guó)情。我國(guó)如何做，還要考慮中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況。反腐倡廉、廉潔政治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要有整體性的考慮，需要整體設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)改革和逐步推進(jìn)。比如說，我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模大、人員多，而且由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性，公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部情況十分復(fù)雜，情況多樣。如此龐大復(fù)雜的公務(wù)員隊(duì)伍要提高待遇，不用說社會(huì)的接受程度和感受，僅從經(jīng)濟(jì)上來講也未必沒有問題。

中國(guó)號(hào)稱有700多萬公務(wù)員，按13億人計(jì)，是兩百分之一。如果參考新加坡人口500多萬對(duì)應(yīng)5萬公務(wù)員的規(guī)模看，中國(guó)公務(wù)員比例不高。但是，中國(guó)有一個(gè)龐大的事業(yè)編，財(cái)政供養(yǎng)人員大約有5000多萬，待遇上基本和公務(wù)員持平。要是給公務(wù)員漲工資，事業(yè)單位肯定也要漲，這在目前條件下就有一定困難。而這種情況不改變，我國(guó)行政和政治領(lǐng)域的改革就很難推進(jìn)和深化。

建設(shè)廉潔政府，從理論上來說，是應(yīng)該考慮大規(guī)模地減少財(cái)政供養(yǎng)人員。但這肯定是極具爭(zhēng)議性的，不同立場(chǎng)的人會(huì)有不同的意見。就我個(gè)人而言，我認(rèn)為，我們需要認(rèn)真地參考和借鑒國(guó)際行政改革經(jīng)驗(yàn)，深入總結(jié)我國(guó)自身經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)目前我國(guó)政府與行政體制進(jìn)行系統(tǒng)研究，進(jìn)一步提出政府與行政改革的整體性改革方案，其中一個(gè)重要目標(biāo)是大幅度地減少財(cái)政供養(yǎng)人員，提高政府效率。只有在這個(gè)條件滿足以后，我們才比較有可能全面推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)、黨的建設(shè)和廉潔政府建設(shè)。

從治理腐敗的角度說，治理的關(guān)鍵在于形成內(nèi)在約束機(jī)制，而要形成內(nèi)在約束，需要系統(tǒng)性的改革和治理，也就是說需要從動(dòng)機(jī)、機(jī)會(huì)和成本三個(gè)方面來進(jìn)行綜合治理。