劉尚希：正確認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”

劉尚希 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)

“土地財(cái)政”不是一個(gè)正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念，也不是一個(gè)規(guī)范的政策用語，而是社會(huì)輿論對(duì)于我國(guó)土地出讓及其由此帶來大量政府性收入這種現(xiàn)象的一種俗稱?！巴恋刎?cái)政”是我國(guó)的一種特殊現(xiàn)象，是在土地公有制（所有土地屬于國(guó)家所有或集體所有）和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化背景下產(chǎn)生的，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進(jìn)，土地在其中扮演了一個(gè)極其重要的角色，發(fā)揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大政府可用財(cái)力等方面，到處都有土地的身影。在我國(guó)特有的體制背景和特有的發(fā)展階段，土地承載著多重復(fù)雜的利益關(guān)系，牽動(dòng)著不同群體的利益神經(jīng)，也帶來了顯性和隱性的各種風(fēng)險(xiǎn)，受到社會(huì)各界的嚴(yán)重關(guān)切?！巴恋刎?cái)政”的說法不脛而走，就是社會(huì)關(guān)切的集中表現(xiàn)，并把聚光燈投射到了政府及其財(cái)政身上。

一、土地是人類賴以生存的稀缺資源，天然具有公共性

土地的多維性、多功能和復(fù)雜性，對(duì)“土地+財(cái)政”的看法和觀點(diǎn)五花八門，也實(shí)屬正常，存在一些偏頗認(rèn)識(shí)也是探索過程中的正?，F(xiàn)象。要正確認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”，追本溯源，需要從土地自身的公共性說起。

土地是人類安身立命之本，其公共性是與生俱來的。隨著人口的增多、集聚以及人類活動(dòng)方式的改變，土地的公共性在不斷擴(kuò)展。這與土地公有制還是有私有制，沒有任何關(guān)系，是人類發(fā)展過程中的一種“自然”屬性。世界各國(guó)，無論私有制國(guó)家還是公有制國(guó)家，基于公共性的土地用途管制都是國(guó)家治理中的重要內(nèi)容。例如號(hào)稱最自由的美國(guó)，對(duì)土地實(shí)行“分區(qū)制”管制，對(duì)各類土地用途做出規(guī)劃和限制。即使是私人土地，其開發(fā)建設(shè)和交易都必須符合法律規(guī)定的土地空間規(guī)劃，如生態(tài)綠地、建設(shè)用地、農(nóng)用地，以及土地具體用途規(guī)劃，如商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居民區(qū)。如果在規(guī)劃許可范圍內(nèi)改變土地用途，通常需要政府審批同意，并向政府交納相應(yīng)的費(fèi)用，以保護(hù)土地的公共性——合理利用土地資源、保護(hù)土地自然屬性和避免土地過度開發(fā)破壞環(huán)境。土地作為重要的生產(chǎn)要素，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體重要的資源和資產(chǎn)，但世界上沒有完全交給市場(chǎng)來自由調(diào)節(jié)的，也沒有完全交給社會(huì)自治來解決的。土地的公共性需要法律和政府來保護(hù)，也就是對(duì)私人土地的使用進(jìn)行限制。

我國(guó)是實(shí)行土地公有制的國(guó)家，我國(guó)的土地承載著公共職能，這是不言而喻的。這既是土地的天然公共性在我國(guó)的表現(xiàn)，也是憲法、法律規(guī)定的土地制度的基本要求，也是與我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)的基本國(guó)情根植在一起的。土地實(shí)行國(guó)家所有與集體所有，是我國(guó)土地公有制的基本結(jié)構(gòu)。這既是拓展我國(guó)土地公共性的一種方式，也是保護(hù)土地公共性的基礎(chǔ)制度安排。與土地私有制國(guó)家一樣，我國(guó)同樣要對(duì)土地進(jìn)行用途管制，如農(nóng)業(yè)地、工業(yè)用地、商業(yè)用地之間不能隨意轉(zhuǎn)換。不同的是，集體土地被限制直接交易，須經(jīng)政府征用變?yōu)閲?guó)有土地之后才能轉(zhuǎn)讓。政府由此取得土地轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)對(duì)征用土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和前期開發(fā)。集體土地之所以被限制直接交易，與土地產(chǎn)權(quán)制度的缺位是聯(lián)系在一起的。任何所有制，都難以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)直接對(duì)接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接關(guān)聯(lián)的是土地產(chǎn)權(quán)——如使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等具體產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而不需要土地的終極所有權(quán)。傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念抑制了我們轉(zhuǎn)向現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，也使我們?cè)凇巴恋刎?cái)政”問題上產(chǎn)生了許多誤解。

面對(duì)復(fù)雜的“土地財(cái)政”問題，我們需要深入反思和認(rèn)真總結(jié)，防范化解其中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但不能以個(gè)人偏好來做簡(jiǎn)單化的批判和輕率的否認(rèn)。從理論上看，“土地財(cái)政”是我國(guó)公有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的財(cái)政問題，這是中國(guó)財(cái)政理論發(fā)展繞不開的一個(gè)重大問題。所有制及其產(chǎn)權(quán)制度，與財(cái)政的聯(lián)系是根連的，因而是深層的，看不到這一點(diǎn)，對(duì)政府財(cái)政問題的判斷就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重偏差。

二、土地出讓收入、地方財(cái)政收入均有廣義與狹義之分

我們認(rèn)為，要了解“土地財(cái)政”的真實(shí)面目，必須先厘清土地出讓收入、地方財(cái)政收入的涵義及其它們之間的關(guān)系。

廣義的土地出讓收入是指“毛收入”，2007年起納入地方基金預(yù)算管理。2014年，地方土地出讓收入42605.90億元，其中80%左右屬于成本補(bǔ)償性費(fèi)用，不能完全由地方統(tǒng)籌安排使用，只有扣除成本性費(fèi)用后約20%的土地出讓收益，才是地方可以統(tǒng)籌使用的資金。但這并不等于說，那80%的土地出讓收入作為成本補(bǔ)償性費(fèi)用就一筆勾銷了，而是發(fā)揮著重要的土地優(yōu)化配置的作用。從預(yù)算管理的角度來看，也只有把“毛收入”納入，才能實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，真正把政府收支管住。

狹義的土地出讓收入是指扣除成本費(fèi)用后的土地出讓收入，也可稱之為“凈收入”。2014年，地方土地出讓凈收益為8653.51億元，主要用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及保障性安居工程建設(shè)方面支出。這與地方一般公共預(yù)算形成互補(bǔ)的關(guān)系，相應(yīng)減輕了地方一般公共預(yù)算的壓力。例如，2014年地方土地出讓收入用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及保障性安居工程建設(shè)方面支出達(dá)到6810.69億元，相當(dāng)于減輕了地方一般公共預(yù)算收入用于這些方面的支出，對(duì)于地方一般公共預(yù)算收入起到了重要的補(bǔ)充作用。在這個(gè)意義上，土地凈收入更接近于地方一般公共預(yù)算收入的性質(zhì)。

目前，我國(guó)政府預(yù)算收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、社會(huì)保障基金預(yù)算收入。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入只是政府代管的社會(huì)公眾資金，而且其部分預(yù)算收入來源于一般公共預(yù)算收入的支出安排，因此，從嚴(yán)格意義上講，不宜將其作為通常意義上的政府財(cái)政收入。

廣義的地方財(cái)政收入是指地方一般公共預(yù)算收入、地方政府性基金預(yù)算收入、地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。

狹義的地方財(cái)政收入是指地方一般公共預(yù)算收入，包括地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入、中央稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付。

從公有制基礎(chǔ)來考察財(cái)政，應(yīng)當(dāng)是廣義的，基金預(yù)算收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入都是與公有制基礎(chǔ)上的公共產(chǎn)權(quán)收益相聯(lián)系的。不考慮公有制問題，僅僅從稅收來看財(cái)政，那就只是一般公共預(yù)算。

三、土地出讓收入承擔(dān)著公共職能

從土地的公共性出發(fā)，不難推出這樣的結(jié)論：土地出讓收入承擔(dān)著公共職能。

土地是政府的重要資產(chǎn)。從資產(chǎn)的意義講，土地收入甚至不應(yīng)計(jì)入政府財(cái)政收入。按照國(guó)際貨幣基金組織《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)2001》的定義，國(guó)有土地出讓收入只是資產(chǎn)形態(tài)變換，不應(yīng)計(jì)作財(cái)政收入。但中國(guó)的土地出讓收入不只是一個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)概念，不僅僅是從政府實(shí)物資產(chǎn)向貨幣資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換，而是承擔(dān)著重要的公共職能，如轉(zhuǎn)移農(nóng)民、轉(zhuǎn)換土地用途、建設(shè)公共設(shè)施等等。在這個(gè)意義上，也可以把土地收入視為政府的財(cái)政收入看待。社會(huì)輿論和學(xué)界的一些分析也是從其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來考慮的，納入財(cái)政收入范疇。

1．地方財(cái)政收入的不同口徑有不同的研究意義

這樣一來，地方財(cái)政收入則有兩個(gè)口徑：一是包含土地“毛收入”的地方財(cái)政收入，二是只包含土地“凈收入”的地方財(cái)政收入。由于毛收入與凈收入的差距很大，地方財(cái)政收入規(guī)模也會(huì)因口徑的不同而相差不小。

又因?yàn)榈胤截?cái)政收入有廣義與狹義之分，則有如下口徑的地方財(cái)政收入：

一是不含土地收入的狹義地方財(cái)政收入，即地方一般公共預(yù)算收入。以2014年為例，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入75859.73億元，加上稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付，狹義地方財(cái)政收入即一般公共預(yù)算收入為127464.18億元。以地方土地毛收入來比較，分別相當(dāng)于地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入和狹義地方財(cái)政收入的56.2%和33.4%?！巴恋刎?cái)政”不可持續(xù)的說法大概也是基于這樣的比較，發(fā)現(xiàn)土地出讓收入占據(jù)了“半邊天”，故而才有了這樣的看法。

從2015年開始，根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)統(tǒng)籌一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入的要求，地方從土地出讓收益中計(jì)提的教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金調(diào)入地方一般公共預(yù)算收入統(tǒng)籌安排，剩余其他土地出讓收入仍然納入地方政府性基金預(yù)算管理。這意味地方財(cái)政收入廣義與狹義區(qū)分的實(shí)質(zhì)意義越來越弱化。

二是包括全部土地凈收入的廣義地方財(cái)政收入，即一般公共預(yù)算收入、基金預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍內(nèi)的地方財(cái)政收入。2014年，這個(gè)口徑的地方財(cái)政收入為145475.83億元，土地凈收入在其中占比為5.9%。

三是包含土地毛收入的廣義地方財(cái)政收入。2014年，這個(gè)口徑的地方財(cái)政收入規(guī)模為179428.20億元，土地毛收入在其中的占比為23.7%，接近四分之一。

上述不同的統(tǒng)計(jì)口徑，有不同的用途。從地方預(yù)算管理和地方財(cái)政能力的角度看，應(yīng)用第三個(gè)口徑。從地方政府可統(tǒng)籌使用的“活錢”角度看，可用第二個(gè)口徑。第一個(gè)口徑適合于國(guó)際貨幣基金組織關(guān)于財(cái)政收入的定義，符合國(guó)際通行做法，但不一定適合于公有制基礎(chǔ)上的中國(guó)財(cái)政。

2．土地出讓的“毛收入”具有公共性

不同的地方財(cái)政收入口徑是用來分析研究的，但不能無視一個(gè)事實(shí)，那就是土地出讓收入都具有公共性，承擔(dān)著一定的公共職能。土地收入看似是交易的結(jié)果，但不是純粹的市場(chǎng)交易行為，也不是單一的政府籌資行為，而是從一開始就預(yù)置了公共目的和相關(guān)政策目標(biāo)。征收一塊土地、出讓一塊土地，都包含著公共政策目標(biāo)，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、完善社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)城鎮(zhèn)化等等。

按照現(xiàn)有的分類法，土地收入有兩個(gè)用途，其中一部分是用于稱之為成本補(bǔ)償性支出，如支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、被拆遷居民的補(bǔ)償、開發(fā)企業(yè)的征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)費(fèi)等支出。在會(huì)計(jì)意義上，這部分支出是“成本性支出”；在預(yù)算意義上，這是政府的預(yù)算支出，納入基金預(yù)算管理，與其他支出的管理程序和要求一樣；在實(shí)質(zhì)意義上，這是政府的建設(shè)性支出，是因開發(fā)建設(shè)而發(fā)生的支出。忽視其開發(fā)建設(shè)的內(nèi)涵，僅僅視為成本費(fèi)用是不恰當(dāng)?shù)?。在地方的預(yù)算管理觀念中，也由于這種認(rèn)識(shí)，放松了對(duì)這部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常說的“凈收入”納入一般公共預(yù)算和基金預(yù)算，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)支出。雖然在使用范圍和具體用途上有差異，但土地收入的兩部分存在共性，即都具有公共性，承擔(dān)公共職能，不僅為公共責(zé)任的履行提供財(cái)力支撐，而且形成了一種不同于正統(tǒng)財(cái)政意義上的土地財(cái)政制度安排，盡管這個(gè)制度仍不完善。

四、土地出讓收入規(guī)模大小與中央財(cái)政集中度無直接關(guān)聯(lián)

近年來，社會(huì)上有一種相當(dāng)流行的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地出讓收入規(guī)模大小與中央財(cái)政集中度有關(guān)，即實(shí)行分稅制后地方財(cái)政收入少了，不能滿足地方建設(shè)需要，于是地方政府就多賣土地、抬高地價(jià)增加收入，造成土地出讓收入大增，并建議通過調(diào)整財(cái)政體制，降低中央財(cái)政集中度來解決土地出讓收入規(guī)模過大問題。如果進(jìn)一步降低中央財(cái)政收入比重，這不但與十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的保持中央與地方財(cái)力基本穩(wěn)定的改革原則相悖，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理能力下降，反而帶來全局性風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)問題，千萬不可一葉障目。

其實(shí)，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，地方的土地出讓收入與中央集中度之間并無邏輯上的直接關(guān)聯(lián)。2008-2014年，中央一般公共預(yù)算收入年均增長(zhǎng)11.5%，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入比重從53.3%降至45.9%（這一比重明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于發(fā)展中國(guó)家），地方一般公共預(yù)算收入所占比重不降反升。而同期土地出讓收入規(guī)模反而年均增長(zhǎng)26.3%。這表明，土地出讓收入規(guī)模大小與中央財(cái)政集中度沒有直接的邏輯關(guān)系。因此，不能說中央拿多了（實(shí)際上中央還不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠“賣地”來增加收入。同樣，也不能說中央少拿，地方土地出讓收入就會(huì)減少。極端地說，把全國(guó)所有財(cái)政收入都給地方，中央一分錢不拿，地方土地出讓收入也不會(huì)因此而改變。把地方“賣地”直接歸之為中央集中度高，顯然屬于牽強(qiáng)附會(huì)。

在現(xiàn)行土地制度下，每年仍然會(huì)有相當(dāng)規(guī)模的土地出讓收入，這是國(guó)有土地的市場(chǎng)化配置方式帶來的。決定地方土地出讓收入規(guī)模及其增長(zhǎng)變化取決于兩個(gè)因素：一是土地市場(chǎng)需求，二是可供土地規(guī)模?？晒┩恋匾?guī)模又與土地空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)化程度、征地制度等聯(lián)系在一起。在這兩大因素中，市場(chǎng)需求的短期性作用更大。這與經(jīng)濟(jì)狀況，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)更緊密地聯(lián)系在一起。當(dāng)前，地方土地出讓收入快速下降，即是經(jīng)濟(jì)增速趨緩，市場(chǎng)需求減弱而導(dǎo)致的。2008年國(guó)際金融危機(jī)沖擊，土地出讓收入急劇下滑；當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地出讓收入降幅明顯，這表明土地收入的增長(zhǎng)變化更多地與經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)，而不是中央財(cái)政的集中度。

五、完善“土地財(cái)政”的制度安排，是當(dāng)前發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨的重大改革任務(wù)

按照十八屆三中全會(huì)精神，當(dāng)前開展土地制度改革試點(diǎn)，縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。隨著土地制度改革的全面推開，國(guó)有土地的增量減少，其出讓收入也會(huì)隨之變化。與此相應(yīng)，集體土地的出讓擴(kuò)大，集體土地出讓收入增加，政府需要用于補(bǔ)償性的那一塊支出也就會(huì)相應(yīng)地減少。這意味著地方“土地財(cái)政”將會(huì)發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更復(fù)雜的治理問題。

前幾年，政府的土地出讓收入使用是三七開，70%是用于農(nóng)民補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)整理等方面，30%是凈收入；而現(xiàn)在變成了二八開，用于補(bǔ)償?shù)姆蓊~提高了10個(gè)百分點(diǎn)，土地凈收入只有20%。這說明政府承擔(dān)的征地拆遷補(bǔ)償、出讓前期開發(fā)整理等成本越來越高，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，則可相應(yīng)化解這方面的壓力。國(guó)有土地和集體土地都以市場(chǎng)方式來配置，既可以緩解越來越尖銳的利益矛盾，也可為經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展探索一種新的方式。國(guó)有、集體土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差異，但一旦納入城鎮(zhèn)化之中，其用途上的公共性程度則無差別。這面臨公共性與市場(chǎng)化及其利益分配的復(fù)合治理問題。從這個(gè)角度來觀察，“土地財(cái)政”問題依然存在，而且更為復(fù)雜。

當(dāng)然，同時(shí)也要看到，特別在是當(dāng)前地方債務(wù)存量規(guī)模較大，還本付息的資金來源收緊，而土地的金融杠桿效應(yīng)下降，經(jīng)濟(jì)增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財(cái)政壓力與日俱增，要高度警惕區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。要以改革的辦法來強(qiáng)化地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)給經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)雪上加霜。根本的辦法是鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁，擴(kuò)大稅源，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)，只有這樣，才能避免發(fā)生危機(jī)。而“土地財(cái)政”在其中如何發(fā)揮作用，則是當(dāng)前需要探討的一個(gè)重大課題。