“一帶一路”投資政治風(fēng)險研究之伊拉克

編者按： “一帶一路”的順利推進(jìn)與“一帶一路”國家的國內(nèi)政局發(fā)展密切相關(guān)。由于“一帶一路”地區(qū)上的許多國家對外深陷大國博弈的戰(zhàn)場，對內(nèi)面臨領(lǐng)導(dǎo)人交接、民主政治轉(zhuǎn)型、民族沖突等多重矛盾，“一帶一路”國家的政治風(fēng)險已經(jīng)成為中國政策推進(jìn)與中國企業(yè)走出去的最大風(fēng)險。因此，對于“一帶一路”國家的政治風(fēng)險進(jìn)行分析與評估已經(jīng)成為當(dāng)前中國國際問題研究最為急迫的任務(wù)之一。

中國網(wǎng)將以每周發(fā)布兩篇分析文章的方式，對“一帶一路”地區(qū)的60余國的政治風(fēng)險進(jìn)行簡要的概述與分析。本系列將持續(xù)發(fā)布30余周，共計60余篇文章。每篇文章主要圍繞該國的一般情況、投資環(huán)境、政治結(jié)構(gòu)、各方政治勢力、相關(guān)政治風(fēng)險以及可能的國家戰(zhàn)略動向具體展開。

王晉 以色列海法大學(xué)政治學(xué)院博士生，海法大學(xué)國家安全研究生研究助理

孫黎 中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院海外所研究員

伊拉克位于亞洲西南部，阿拉伯半島東北部。北接土耳其，東臨伊朗，西毗敘利亞、約旦，南接沙特、科威特，東南瀕波斯灣。幼發(fā)拉底河和底格里斯河自西北向東南流貫全境。海岸線長60公里。除東北部山區(qū)外，屬熱帶沙漠氣候。伊拉克是一個多民族、多宗教的國家，民族和宗教問題錯綜復(fù)雜。在這個以阿拉伯人和庫爾德人為主的多民族國家里，生活著約3258萬（2014年4月）伊拉克人，其中阿拉伯族占78%（什葉派占60%，遜尼派占18%），庫爾德族占18%，其余為阿塞拜疆人、亞美尼亞人等，巴格達(dá)人口約為575萬，北部城市摩蘇爾、埃爾比勒、蘇萊曼尼亞及南部城市巴士拉也是人口分布比較集中的城市。伊拉克流通貨幣為伊拉克第納爾，1伊拉克第納爾=0.0052元人民幣。

伊拉克所處的底格里斯河、幼發(fā)拉底河兩河流域具有悠久的文明。公元前3000年中葉，兩河流域最早的居民蘇美爾人創(chuàng)造楔形文字、60進(jìn)制計數(shù)法和圓周分割率。此后，伊拉克經(jīng)歷了古巴比倫王國、亞述帝國、后巴比倫王國、波斯、塞琉西（中國史稱條支）、安息、波斯薩珊王朝統(tǒng)治。7世紀(jì)，阿拉伯帝國興起，并迅速占領(lǐng)兩河流域，先后建立倭馬亞王朝（中國史稱白衣大食）和阿拔斯王朝（中國史稱黑衣大食），其中阿拔斯王朝定都巴格達(dá)。1258年，成吉思汗之孫旭烈兀攻占巴格達(dá)，受封以波斯和小亞細(xì)亞為中心建立伊兒汗國，轄區(qū)包括今伊拉克。1534年起，奧斯曼帝國開始統(tǒng)治兩河流域，直到第一次世界大戰(zhàn)期間。

1920年，伊拉克淪為英國的“委任統(tǒng)治地”。1921年，英國人從麥加哈希姆王室中選送費薩爾到巴格達(dá)建立費薩爾王朝。第二次世界大戰(zhàn)后，伊拉克與土耳其于1955年2月23日簽訂“伊土條約”，隨后英國、巴基斯坦和伊朗加入，組成巴格達(dá)防御條約組織。1958年，以卡塞姆為首的自由軍官集團(tuán)發(fā)動軍事政變，推翻費薩爾王朝，宣布成立伊拉克共和國。1968年，復(fù)興黨政變上臺。1979年，薩達(dá)姆全面掌權(quán)。1980年，歷時8年的兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)。1990年8月2日，伊拉克入侵并吞并科威特，由此引發(fā)海灣戰(zhàn)爭。此后，聯(lián)合國對伊拉克實施了近13年制裁。

2003年3月20日，伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)。4月9日，美軍攻占巴格達(dá)，薩達(dá)姆政權(quán)被推翻。5月1日，美國總統(tǒng)布什宣布伊拉克主要戰(zhàn)事結(jié)束。2008年12月，美伊雙方簽署《美伊友好合作戰(zhàn)略框架協(xié)議》和《駐伊美軍地位協(xié)議》，并于2009年1月起生效。2009年6月，駐伊拉克美軍撤離伊拉克主要城鎮(zhèn)，8月31日撤出在伊拉克作戰(zhàn)部隊，并將駐伊拉克美軍人數(shù)減至5萬人。2011年12月，美國從伊拉克撤出全部作戰(zhàn)部隊。2003年7月，美駐伊拉克當(dāng)局任命25名伊各派人士組成伊拉克臨時管理委員會（簡稱“臨管會”）。2004年6月，伊拉克臨時政府成立。6月8日，聯(lián)合國安理會一致通過第1546號決議，決定全面恢復(fù)伊主權(quán)，結(jié)束對伊拉克占領(lǐng)。

伊拉克政治概況

伊拉克是聯(lián)邦制國家，設(shè)總統(tǒng)委員會、總理府和議會，實際行政權(quán)力掌握在以總理為首的部長內(nèi)閣手中。內(nèi)閣成員由總理推選，總理還擔(dān)任武裝部隊總司令職務(wù)。伊拉克地區(qū)政府擁有行使立法、行政和司法的權(quán)利，地區(qū)政府可以按照需要的方式實行管理，并有權(quán)建立自己的“安全組織”，如警察部隊、治安部隊和衛(wèi)隊等。地區(qū)政府在不違反國家憲法的前提下，可以起草自己的法律，確立自己的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)以及行使這些權(quán)利的機(jī)制；憲法承認(rèn)庫爾德地區(qū)和其作為一個聯(lián)邦地區(qū)現(xiàn)有的權(quán)力。伊拉克最高伊斯蘭委員會是伊拉克什葉派組織中勢力最強(qiáng)、影響最大的政黨。庫爾德斯坦民主黨是伊拉克庫爾德地區(qū)第一大政黨。

伊拉克直至2003年前都是由復(fù)興黨控制的一黨執(zhí)政專制，2003年薩達(dá)姆·侯賽因政權(quán)被推翻后，伊拉克開始政權(quán)重建工作。2005年5月3日，在美國的占領(lǐng)下，伊拉克過渡政府正式宣誓就職。2005年8月底出臺永久憲法草案，并在10月舉行的全民公決中獲得通過，規(guī)定伊拉克實行聯(lián)邦制，石油資源歸全體人民所有，薩達(dá)姆集團(tuán)分子不得參政。但各派在國家生活中的地位、聯(lián)邦制、資源分配等問題上尚存爭議。

2005年12月，伊拉克選舉產(chǎn)生戰(zhàn)后首屆正式議會。2010年3月，伊拉克舉行戰(zhàn)后第二屆國民議會選舉。2014年4月，伊拉克舉行第三屆國民議會選舉。9月，伊拉克組建戰(zhàn)后第三屆政府，海德爾·阿巴迪接任馬利基成為伊拉克新一任政府總理。而來自伊拉克庫爾德自治區(qū)兩大執(zhí)政黨之一的庫爾德斯坦愛國聯(lián)盟福阿德·馬蘇姆當(dāng)選為伊拉克政府總統(tǒng)。本屆伊拉克議會共有議員328名，任期為4年。當(dāng)前伊拉克國內(nèi)主要政黨主要有全國聯(lián)盟：以什葉派政治團(tuán)體為主體，由法治國家聯(lián)盟、伊斯蘭最高委員會、薩德爾運動等30余個政治團(tuán)體組成，主席為民族改革運動領(lǐng)導(dǎo)人賈法里，核心人物為總理阿巴迪、副總統(tǒng)馬利基、伊斯蘭最高委員會領(lǐng)導(dǎo)人哈基姆、什葉派宗教人士薩德爾等；全國力量聯(lián)盟：由團(tuán)結(jié)改革者聯(lián)盟、阿拉伯人聯(lián)盟等黨團(tuán)組成的遜尼派政治聯(lián)盟，領(lǐng)導(dǎo)人為副總統(tǒng)努賈伊菲，核心人物為副總理穆特拉克和議長朱布里等；愛國聯(lián)盟：跨教派政治聯(lián)盟，領(lǐng)導(dǎo)人為副總統(tǒng)阿拉維；庫爾德聯(lián)盟：主要由庫爾德斯坦民主黨、庫爾德斯坦愛國聯(lián)盟等庫爾德人政黨及土庫曼自由者組織等13個政治團(tuán)體組成，核心人物為前總統(tǒng)、庫愛盟主席塔拉巴尼和庫區(qū)政府主席、庫民黨主席巴爾扎尼。

伊拉克經(jīng)濟(jì)概況

石油工業(yè)是伊拉克的經(jīng)濟(jì)支柱，原油儲量排名世界第三，僅次于沙特阿拉伯和伊朗，傳統(tǒng)上提供95%的國家外匯收入。1980年代，由于兩伊戰(zhàn)爭大量的戰(zhàn)爭開銷以及石油生產(chǎn)能力的破壞，伊拉克政府不得不緊縮開支，大量借款，并拖延還款時間。戰(zhàn)爭造成的經(jīng)濟(jì)損失估計超過1000億美元。1988年戰(zhàn)爭結(jié)束后，隨著采油和管道設(shè)施的重建，石油出口逐步恢復(fù)。

伊拉克在1990年8月出兵占領(lǐng)科威特，隨之受到國際社會的經(jīng)濟(jì)制裁。1991年1月開始的海灣戰(zhàn)爭造成的破壞嚴(yán)重打擊了伊拉克的經(jīng)濟(jì)。伊拉克政府開支對軍隊、保安部隊和支持政權(quán)的力量傾斜，無助于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。自1996年12月聯(lián)合國的石油換食品計劃有限度的改善了普通伊拉克平民的生活條件。在該計劃下，伊拉克被允許出口限量的石油以換取食物、藥品和一些基礎(chǔ)設(shè)施備件。

1999年12月起，聯(lián)合國安理會準(zhǔn)許伊拉克在該計劃下出口盡可能多的石油以滿足人道救濟(jì)的需求。石油出口達(dá)到了戰(zhàn)前四分之三的水平。不過，28%的伊拉克石油出口收入被用于聯(lián)合國賠償基金和支付聯(lián)合國的相關(guān)管理開支。2001年，由于全球經(jīng)濟(jì)疲軟和油價下跌，造成伊拉克國民生產(chǎn)總值下降。在2003年美軍占領(lǐng)伊拉克以后，伊拉克通過和國際石油巨頭合作，積極恢復(fù)國內(nèi)的石油產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)后重建工作中，油氣工業(yè)發(fā)展成為了伊拉克的最主要的國家戰(zhàn)略，為此伊拉克制定了雄心勃勃的油田開發(fā)和增產(chǎn)計劃，自2008年以來伊拉克舉行了至少四輪碳?xì)浠衔锟碧脚c開發(fā)招標(biāo)活動。2008年11月和2010年5月，伊拉克石油部與包括美孚、英國石油、中石油等在內(nèi)的國際石油公司簽署了長期石油和天然氣勘探與開發(fā)合同。

表一：國際能源機(jī)構(gòu)2012年對伊拉克油氣產(chǎn)量和出口量展望預(yù)測

數(shù)據(jù)來源：《2012世界能源展望》

2012年，伊拉克石油產(chǎn)量自1990年以來首次超過了300萬桶，超過了伊朗，成為OPEC（歐佩克）成員國僅次于沙特阿拉伯的第二大產(chǎn)油國。2010-2012年間，伊拉克石油產(chǎn)量增長了13%，每天的產(chǎn)量和出口增加了50萬桶。應(yīng)當(dāng)說，在2012年之前，隨著伊拉克社會秩序的漸趨穩(wěn)定，伊拉克經(jīng)濟(jì)尤其是石油產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力不斷恢復(fù)，伊拉克擁有大量的剩余產(chǎn)油能力并對國際市場發(fā)揮直接或間接作用的潛力也是可能存在的?？傊瑧?zhàn)后伊拉克恢復(fù)重建和油氣工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略正在使這個油氣資源豐富的國家，逐漸變成名副其實的產(chǎn)油大國。當(dāng)時有跡象表明，伊拉克有可能逐漸發(fā)展成為國際石油市場的極其重要和關(guān)鍵的角色，其對國際能源安全的重要性可能不亞于西半球能源新版圖的貢獻(xiàn)。

中伊關(guān)系

1958年8月25日中伊建交以來，兩國關(guān)系發(fā)展順利。1990年海灣危機(jī)爆發(fā)后，中國根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)決議中止了與伊拉克的經(jīng)貿(mào)、軍事往來。海灣戰(zhàn)爭后，中國根據(jù)安理會“石油換食品”計劃與伊拉克進(jìn)行了一些經(jīng)貿(mào)交往。2003年，伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)，中伊雙邊關(guān)系受到影響。戰(zhàn)后，中伊關(guān)系實現(xiàn)平穩(wěn)過渡和發(fā)展。2004年7月，中國駐伊拉克使館復(fù)館，10月，兩國互派大使。2014年12月，中國駐埃爾比勒總領(lǐng)事館開館。2003年10月，在西班牙馬德里舉行的伊拉克重建捐助國會議上，中國宣布為伊拉克重建提供2500萬美元人道主義援助。2014年9月，中國向伊拉克提供6000萬元人民幣人道主義援助。

表二：中國伊拉克雙邊貿(mào)易額（億美元）

年份	2008	2009	2010	2011	2012	2013
貿(mào)易額	25.71	51.37	98.6	122	175	242

數(shù)據(jù)來源：中國海關(guān)；中國外交部；相關(guān)媒體

2003年之后，中國企業(yè)尤其是石油企業(yè)同伊拉克的合作日益增多。長期以來，伊拉克一直希望吸引中國的資金來幫助伊拉克國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別希望中國資本投入伊拉克國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、石油開采和其他服務(wù)領(lǐng)域。2009至2012年，在伊拉克舉行的四輪勘探開發(fā)合同招標(biāo)中，以中國公司所獲合同最多。目前伊拉克已是中國第六大原油進(jìn)口來源國。而中國也非常重視伊拉克市場。2014年，伊拉克是中國在阿拉伯國家的第三大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額達(dá)285億美元，同比增長14.6%。中國從伊拉克進(jìn)口原油2858萬噸，同比增長21.5%。

伊拉克投資政治風(fēng)險

當(dāng)前伊拉克國內(nèi)仍然面臨著一系列的投資挑戰(zhàn)。在石油領(lǐng)域，伊拉克的石油產(chǎn)業(yè)相對落后，制約了海外投資者效益的進(jìn)一步提升。首先，目前伊拉克大幅度增產(chǎn)的原油缺乏出口銷路，不論是煉油還是出口設(shè)施，伊拉克都存在瓶頸限制，需要盡快升級其煉油設(shè)施以加工更多的原油。在南部地區(qū)，伊拉克石油出口已經(jīng)在開足馬力進(jìn)行，而北部地區(qū)的出口能力飽受蓄意破壞一直受限，需要擴(kuò)大出口能力，增加出口數(shù)量。其次，大規(guī)模增產(chǎn)計劃同時需要大量天然氣和水的注入，以維持油田壓力和提高原油產(chǎn)量。伊拉克擁有伴生天然氣可以利用，由于缺乏天然氣加工能力，伊拉克目前大量的伴生天然氣白白燒掉了。此外，伊拉克在努力保持電力需求增長同步的同時，電力短缺和電荒卻是伊拉克社會生活的常態(tài)，電力部門的現(xiàn)代化也需要額外的電力供應(yīng)。伊拉克計劃 2015 年增加 20GW 的電力，發(fā)電項目的延遲意味著電力供應(yīng)難以滿足預(yù)計的石油工程項目需求。發(fā)展額外的電力能力，確保充足的電力供應(yīng)，也是伊拉克政府面臨的緊迫任務(wù)之一。

其次伊拉克國內(nèi)政治局勢動蕩，國內(nèi)面臨著十分嚴(yán)峻的安全威脅。伊拉克油氣管道總長度約7000千米，是恐怖分子攻擊的主要目標(biāo)之一。伊拉克境內(nèi)共有3條國際原油管道，目前只有伊拉克—土耳其輸油管道(ITP)在運營，其他兩條都已停用。進(jìn)入2014年以來，伊拉克境內(nèi)長期肆虐的“伊斯蘭國”更是一路攻城略地，攻占了伊拉克西部、北部和中部大量地區(qū)，甚至直接威脅到伊拉克首都巴格達(dá)的安全。盡管伊拉克政府軍和地方武裝以及美國為主導(dǎo)的國際社會對于伊拉克境內(nèi)的極端主義武裝團(tuán)伙進(jìn)行了一系列的打擊，而且在近期成功的收復(fù)了中部重鎮(zhèn)提克里特，但是“伊斯蘭國”仍然在伊拉克西部具有較強(qiáng)勢力，伊拉克國內(nèi)的安全形勢不容樂觀。

第三是伊拉克國內(nèi)面臨著日益嚴(yán)重的教派和民族分歧，中央政府孱弱。以石油開采為例，伊拉克石油資源并未按宗派人口平均分布，大多數(shù)已知碳?xì)浠衔镔Y源集中在南部什葉派地區(qū)和少數(shù)庫爾德人北方地區(qū)，遜尼派少數(shù)控制的石油資源較少。石油資源控制權(quán)是庫爾德人與

其他集團(tuán)之間矛盾與沖突原因之一。2007年，作為伊拉克聯(lián)邦的官方統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的庫爾德地方政府通過了自己的碳?xì)浠衔锓?。在缺乏伊拉克管理碳?xì)浠衔锿顿Y的國家法律的情況下，庫爾德地方政府與一些外國企業(yè)簽訂了石油生產(chǎn)分成、開發(fā)和勘探的合同，開始勘探自己的石油資源。庫爾德地方政府與伊拉克中央政府在主權(quán)問題上的沖突繼續(xù)不斷。伊拉克北方石油公司擴(kuò)大基爾庫克油田產(chǎn)量的計劃一直受到庫爾德地方政府的反對，庫爾德地方政府堅持認(rèn)為，基爾庫克的增產(chǎn)計劃需要得到庫爾德地方政府的合作和批準(zhǔn)。伊拉克石油部堅持認(rèn)為，所有碳?xì)浠衔锖贤仨毰c聯(lián)邦政府簽署，庫爾德地方政府地區(qū)生產(chǎn)的石油也必須通過聯(lián)邦政府的石油運輸公司統(tǒng)一運輸和出口。庫爾德地方政府和伊拉克中央政府之間的矛盾，嚴(yán)重影響了外來投資者對于伊拉克石油開采的信息和效率。

第四，伊拉克石油產(chǎn)業(yè)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，亟需外來資金和技術(shù)進(jìn)行幫助和維護(hù)。目前伊拉克共有13座主要煉廠，其中僅4座為大型煉廠；名義煉油能力為79.7萬桶/日，實際煉油能力僅為52.3萬桶/日，且由于戰(zhàn)爭破壞以及年久失修，煉油設(shè)施開工不足。隨著伊拉克大油田的相繼開發(fā)，伊拉克國內(nèi)相對薄弱的開采技術(shù)和資金短缺問題日益突出，亟需提高國內(nèi)煉油能力。

總的來看，目前，伊拉克現(xiàn)政權(quán)維持脆弱的平衡和穩(wěn)定，總體權(quán)力格局不會大變。近期亂局的爆發(fā)意味著伊拉克新一輪動蕩開始，預(yù)期伊拉克戰(zhàn)爭蔓延到南部油區(qū)和庫區(qū)的可能性不大，雖然安全風(fēng)險趨于上升，但總體可控。長期來看，該國由教派、種族和部落相交織的矛盾以及地區(qū)和國際外部環(huán)境可能導(dǎo)致伊拉克動蕩長期化、常態(tài)化和復(fù)雜化。隨著石油產(chǎn)量的增長，該國的石油出口收入創(chuàng)歷史新高，仍面臨一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。油氣設(shè)施日益成為攻擊目標(biāo)。法律法規(guī)不完善，配套法律體系未建立，未來發(fā)生變動的可能性很大，且與外國公司簽署的技術(shù)服務(wù)合同周期長，面臨較高的政策法律風(fēng)險。石油收入未能惠及民眾，伊拉克民眾和石油公司工人罷工及游行示威活動日益頻繁，影響大油田項目正常運營，社會文化風(fēng)險較高。

伊拉克國內(nèi)安全局勢不容樂觀，尤其是伊拉克中部和西部地區(qū)不存在外來投資的安全基礎(chǔ)；此外伊拉克北部由于中央政府與庫爾德地方政府之間的矛盾，也對外來大規(guī)模投資造成了一定的干擾。伊拉克國內(nèi)的石油資源豐富，需要我們認(rèn)真的分析當(dāng)前的伊拉克國內(nèi)局勢，規(guī)避可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險。