編者按：中國以簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國最權(quán)威的行政體制改革研究機(jī)構(gòu)，中國行政體制改革研究會連續(xù)四年發(fā)布“行政改革藍(lán)皮書”，通過翔實(shí)的資料，具體的分析，既有專題研究，又結(jié)合地方實(shí)踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新進(jìn)行分析和研究，具有重要的權(quán)威性和前瞻性。
中國網(wǎng)與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社和中國行政體制改革研究會聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍(lán)皮書（2014-2015）》中的核心觀點(diǎn)，共計(jì)27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新為主題，系統(tǒng)跟蹤和總結(jié)了2014年中國地方政府實(shí)施行政審批制度改革的進(jìn)程、成就和問題，并圍繞地方治理創(chuàng)新等實(shí)踐議題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和梳理。
任進(jìn) 國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，國家行政學(xué)院行政法研究中心主任、憲法室主任
行政權(quán)力涉及的內(nèi)容，包括政府及部門實(shí)施法律、法規(guī)的行為和政府及部門實(shí)施行政管理的行為。行政權(quán)必須依法律、法規(guī)設(shè)定，這是依法行政的最基本要求。在深化行政審批制度改革基礎(chǔ)上加強(qiáng)地方政府及部門權(quán)力清單制度建設(shè)，體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會、四中全會關(guān)于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府對行政主體行使權(quán)力的新要求。權(quán)力清單中行政職權(quán)主要由法定行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)、被授權(quán)組織和行政機(jī)關(guān)委托組織依法行使，范圍涉及政府或部門對外行使的影響相對人權(quán)利義務(wù)的活動(dòng)。要科學(xué)界定行政審批與其他行政行為以及行政執(zhí)法、行政管理、指導(dǎo)服務(wù)和其他行政職權(quán)的范圍和分類，遵循基本原則和程序，并處理好各種關(guān)系，做到繼承創(chuàng)新、定變統(tǒng)一、點(diǎn)面結(jié)合、動(dòng)靜平衡、上下聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)配合。
理順政府及其部門的職權(quán)關(guān)系
推行權(quán)力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權(quán)關(guān)系，解決職權(quán)交叉、多頭管理、多層執(zhí)法等問題。
（一）理順政府與部門職權(quán)關(guān)系
政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務(wù)，辦理授權(quán)或交辦事項(xiàng)等；政府部門，行使經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)和財(cái)政、民政、公安、民族、司法行政、監(jiān)察、計(jì)生等部門管理職責(zé)，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應(yīng)向本級政府請示或報(bào)告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權(quán)應(yīng)由本級政府負(fù)責(zé)。
同時(shí)，有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系，如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了各級政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門、政府其他有關(guān)部門在資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作中的職權(quán)或責(zé)任，以及縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)人民政府批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)。有關(guān)法律、法規(guī)、“三定規(guī)定”還界定了相關(guān)部門的職權(quán)。
（二）理順中央與地方政府事權(quán)關(guān)系
推行權(quán)力清單制度還涉及中央與地方政府的職權(quán)關(guān)系。地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但外交、國防、海關(guān)等涉及國家主權(quán)的事項(xiàng)，金融、國稅、外匯等關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的事項(xiàng)，以及海洋、流域管理等跨行政區(qū)域的全國性事務(wù)，由中央政府管理。根據(jù)三中全會決定，“國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則的管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。四中全會決定要求“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。這些都為理順中央與地方政府事權(quán)關(guān)系提供了指導(dǎo)依據(jù)。
有的法律和規(guī)范性文件作了規(guī)定。如《教育法》第14條規(guī)定，“國務(wù)院和地方各級政府根據(jù)分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作；中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府管理；高等教育由國務(wù)院和省級政府管理”。
又如根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄的通知》，“企業(yè)投資建設(shè)本目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)；企業(yè)投資建設(shè)本目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理；事業(yè)單位、社會團(tuán)體等投資建設(shè)的項(xiàng)目，按照本目錄執(zhí)行。按照規(guī)定由國務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目，由發(fā)展改革委審核后報(bào)國務(wù)院核準(zhǔn)。核報(bào)國務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目、國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)的項(xiàng)目，事前必須征求國務(wù)院行業(yè)管理部門的意見。由地方政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目，省級政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況具體劃分地方各級政府的核準(zhǔn)權(quán)限”。
按照深化行政體制改革的要求，國務(wù)院主要是根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)來區(qū)分中央與地方政府各自的事權(quán)，同時(shí)，還要考慮事務(wù)的涉及范圍、管理的效率和經(jīng)濟(jì)性、公正性等因素，以突出不同層級政府履行職能的重點(diǎn)。
（三）理順不同地方政府之間的職權(quán)關(guān)系
推行權(quán)力清單制度還涉及各級地方政府之間的職權(quán)關(guān)系。按照中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》的要求，“地方政府要做好國務(wù)院和上級地方政府下放權(quán)力的承接工作；市場監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)；省級政府主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場統(tǒng)一和公平競爭以及對下級政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)”。
省級各部門要加強(qiáng)對市縣的指導(dǎo)，明確本系統(tǒng)權(quán)力事項(xiàng)的名稱、歸類、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施主體等標(biāo)準(zhǔn)；市級部門做好所屬縣（市、區(qū)）部門權(quán)力事項(xiàng)的比對；省市縣三級加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，研究職責(zé)下放事項(xiàng)的銜接工作。省級政府權(quán)力清單中，有的作了大致區(qū)分，如浙江省權(quán)力清單中，行政權(quán)力涉及省級保留和市、區(qū)（縣）屬地管理、共性權(quán)力和審核轉(zhuǎn)報(bào)的內(nèi)容。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄的通知》，由“地方政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目，省級政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況具體劃分地方各級政府的核準(zhǔn)權(quán)限；由省級政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目，核準(zhǔn)權(quán)限不得下放”。但有的地方政府管理事項(xiàng)確需下放，應(yīng)如何處理？根據(jù)委托理論和授權(quán)理論，地方政府對確需下放的審批事項(xiàng)，可按照《行政許可法》的規(guī)定，委托下級政府或其部門行使審批權(quán)，也可以依法授權(quán)下級政府或其部門行使審批權(quán)。
推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循的原則
程序和需處理好的關(guān)系（一）原則和程序
推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進(jìn)行。
同時(shí)，推行權(quán)力清單制度還要符合精簡、統(tǒng)一、效能的要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和行政體制改革的深化，行政權(quán)力應(yīng)依據(jù)職能調(diào)整、優(yōu)化配置的要求和精簡的原則確定。此外，推行政府權(quán)力清單制度要符合機(jī)構(gòu)編制管理體制，堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
四中全會要求“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”，因此按照權(quán)責(zé)一致的要求，還要建立責(zé)任清單制度，明確政府的責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)。
行政責(zé)任，即行使地方政府職能所具有的責(zé)任，通常來自法律的原則規(guī)定、“三定規(guī)定”中的規(guī)定。行政職權(quán)和職責(zé)的梳理比較困難，主要是因?yàn)樾姓氊?zé)在法律條文中一般只有原則規(guī)定，而行政權(quán)力比較具體，一般在法律條文中有明確規(guī)定，但權(quán)力和職責(zé)又往往難以區(qū)分。省級政府權(quán)力清單中，有的作了責(zé)任清單的探索，如浙江省設(shè)立獨(dú)立的責(zé)任清單，涉及部門職責(zé)、與相關(guān)部門職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)管制度和公共服務(wù)事項(xiàng)。
此外，還要建立負(fù)面清單制度，即企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄，按投資領(lǐng)域、類別和內(nèi)容等分別列舉，方便各類市場主體依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。
推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循基本程序。一是要梳理政府及部門職責(zé)，摸清底數(shù)；二是編制權(quán)力目錄和運(yùn)行流程圖；三是要對現(xiàn)有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化權(quán)力流程；四是要公開權(quán)力清單和流程；五是要建立健全對權(quán)力行使的事中事后監(jiān)管制度。
地方各級政府推行政府及其部門權(quán)力清單制度本身也要遵循一定程序，如對政府權(quán)力清單，可由本級政府提出，經(jīng)上一級政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級政府批準(zhǔn)；其中，縣級以上地方各級政府權(quán)力清單，還應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人大常委會備案。地方各級政府部門權(quán)力清單，由本級政府部門提出，經(jīng)本級政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)本級政府批準(zhǔn)。
（二）處理好幾個(gè)關(guān)系
在推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，除了遵循以上基本原則和程序外，還要注意處理好以下關(guān)系。
第一，地方政府及其部門權(quán)力清單制度是在行政執(zhí)法責(zé)任制、政務(wù)公開、效能建設(shè)、行政審批制度改革基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)的，但又與這些改革有所不同，不僅主管部門不同，而且涉及的概念、范圍、主體和工作任務(wù)等也不完全相同。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，要以十八大及十八屆二中全會、三中全會、四中全會決定為指導(dǎo)，總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)，在原有基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新、有所完善、有所發(fā)展。
第二，按照中央要求，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”，而且“在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法需求和立法建議。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的法規(guī)規(guī)章，要及時(shí)修改和廢止”。推行權(quán)力清單制度也是這樣：一方面，行政改革和職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，是變革原有體制、機(jī)制；另一方面，法治政府的特點(diǎn)，是各級政府及部門要一體執(zhí)行法律法規(guī)。因此，推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，既要堅(jiān)持權(quán)力法定原則，又要大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，逐步完善；既要將法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”作為行政職權(quán)的依據(jù)，又要發(fā)揮法律法規(guī)引領(lǐng)、規(guī)范和推動(dòng)改革的作用，使權(quán)力清單制度建設(shè)在法治軌道上，并完善不適應(yīng)改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。
第三，既全面清理、規(guī)范又突出重點(diǎn)，特別是要把行政審批體制改革作為主要抓手和突破口。深化行政審批制度改革的方向，主要是立足企業(yè)投資經(jīng)營便利化，深挖改革潛力，繼續(xù)縮減行政審批事項(xiàng)，重點(diǎn)是堅(jiān)決清理和盡快廢止非行政許可審批事項(xiàng)，繼續(xù)降低市場準(zhǔn)入門檻，清理評比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，清理和規(guī)范技術(shù)審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務(wù)事項(xiàng)，縮減職業(yè)資質(zhì)、資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，特別是要加強(qiáng)監(jiān)管以及公開透明、嚴(yán)格規(guī)范行政審批事項(xiàng)的設(shè)定和實(shí)施，以激發(fā)市場活力和企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力。對非行政許可審批事項(xiàng)的取消，可以采取直接廢止、依法轉(zhuǎn)為其他行政行為或政府職責(zé)、改為告知性備案等方式，但嚴(yán)禁以備案、登記、注冊、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定、指定、配號、換證等形式變相設(shè)定行政許可，嚴(yán)禁以加強(qiáng)事中事后監(jiān)管為名，變相恢復(fù)、上收已取消和下放的行政審批項(xiàng)目。
第四，建立地方政府及其部門權(quán)力清單和運(yùn)行流程動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。對公開的政府及其部門權(quán)力清單，要隨著改革的深入及法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件的調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)，要保持相對穩(wěn)定性。
第五，對地方政府及其部門而言，推行地方政府及工作部門權(quán)力清單制度，是政府的自我革命，往往缺乏自我改革的內(nèi)生動(dòng)力，而且各地的政府部門權(quán)力清單分類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一。因此，一方面，要及時(shí)出臺中央、國務(wù)院關(guān)于推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃和分類指導(dǎo)，以維護(hù)法治統(tǒng)一、政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一；另一方面，要鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新，地方特別是省級和設(shè)區(qū)的市在推行政府權(quán)力清單制度方面有一定的自主權(quán)，可以采取體現(xiàn)各自特點(diǎn)的措施和制度。
第六，地方機(jī)構(gòu)編制管理部門要發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，認(rèn)真組織實(shí)施，指導(dǎo)督促各部門報(bào)送職權(quán)清理材料，組織開展審核工作，并做好審批權(quán)力清單公布后的后續(xù)工作以及與推行政府權(quán)力清單制度工作的銜接；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要查找權(quán)力清單中的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，加強(qiáng)問責(zé)；財(cái)政部門要做好財(cái)政專項(xiàng)資金分配等權(quán)力事項(xiàng)清理；政府法制部門要按照職權(quán)法定原則，加強(qiáng)職權(quán)設(shè)立的合法性審查，做好權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整涉及法規(guī)規(guī)章修改的相關(guān)工作。