田孟 華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和熱情，但也帶來(lái)了農(nóng)地細(xì)碎化的隱憂。如何看待農(nóng)地細(xì)碎化？農(nóng)地細(xì)碎化的趨勢(shì)如何扭轉(zhuǎn)？以及農(nóng)地細(xì)碎化所導(dǎo)致的困局如何破解？本文在梳理既有研究的基礎(chǔ)上提一些看法和建議。
一、農(nóng)地細(xì)碎化：內(nèi)涵、起因與功能
（一）農(nóng)地細(xì)碎化的內(nèi)涵
學(xué)界對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，有一個(gè)逐漸全面和復(fù)雜化的過(guò)程。王興穩(wěn)等（2008）認(rèn)為，土地細(xì)碎化是指“農(nóng)戶擁有多塊土地，其中，多數(shù)地塊面積較小，互不相鄰”。孫雁等（2010）認(rèn)為，上述基于土地產(chǎn)權(quán)視角的界定，忽視了土地利用類型和種植結(jié)構(gòu)的影響?；谥杏^研究尺度的視角，她們將土地細(xì)碎化定義為：“受人為或自然條件的影響，以及土地利用類型的不同，某一土地利用類型難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地利用呈插花、分散、無(wú)序的狀態(tài)”。
趙凱（2011）認(rèn)為，以上對(duì)于土地細(xì)碎化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)都是從土地利用結(jié)構(gòu)的屬性上展開(kāi)的，還不夠全面?；谇叭搜芯浚岢鐾恋丶?xì)碎化的內(nèi)涵應(yīng)該包括土地細(xì)碎化的屬性和引起土地細(xì)碎化的原因兩個(gè)部分。據(jù)此將土地細(xì)碎化界定為：“由于中國(guó)自然因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、制度和政策因素的影響, 從而形成的一種農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)的呈現(xiàn)土地的塊數(shù)相對(duì)較多、單個(gè)地塊的面積較小且存在差異、肥沃程度不一致、家庭距離地塊的遠(yuǎn)近不同等特點(diǎn)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的形式”。這一定義比較全面地概括了農(nóng)地細(xì)碎化的內(nèi)涵。
（二）農(nóng)地細(xì)碎化的成因
地形、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件對(duì)土地細(xì)碎化的形成具有基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)性的作用。因此，平原、丘陵和山區(qū)，土地細(xì)碎化程度似乎應(yīng)呈現(xiàn)逐漸上升趨勢(shì)。但孫雁等人（2010）從中觀尺度研究否定了這個(gè)看法。她們發(fā)現(xiàn)：“低山區(qū)土地細(xì)碎化程度最低，其次是平原區(qū)，而丘陵區(qū)的破碎化程度最高”[2]。不過(guò)，她們是將林地納入了分析?？梢?jiàn)，從不同的角度出發(fā)，得到的相關(guān)結(jié)論會(huì)十分不同。
陳培勇等（2011）系統(tǒng)梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于土地細(xì)碎化成因的研究，“將土地細(xì)碎化產(chǎn)生的原因分為自然條件和人為因素兩個(gè)方面”。其中，人為因素包括“制度因素”（包括以諸子均分制為核心內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)繼承制度和共有財(cái)產(chǎn)制度的瓦解）、“市場(chǎng)交易機(jī)制”和“土地稀缺性與人口壓力”三個(gè)方面。農(nóng)地細(xì)碎化一方面反映了地塊之間的關(guān)系，另一方面反映了地塊與人之間的關(guān)系，更為重要的是，它還反映了人與人之間的關(guān)系。
周應(yīng)堂等（2008）提出，土地利用形態(tài)是多方博弈的結(jié)果，不管是“細(xì)碎化”還是“反細(xì)碎化”，都具有一定的合理性。其中，最根本的影響因素是生產(chǎn)力，但也會(huì)受到傳統(tǒng)制度、經(jīng)濟(jì)因素、人地關(guān)系等眾多因素的綜合影響。這種認(rèn)識(shí)有助于客觀地研究土地細(xì)碎化問(wèn)題。
（三）農(nóng)地細(xì)碎化的功能
學(xué)界對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化功能的研究成果十分豐富。譚淑豪等（2003）基于廣西、江西和湖北等地的調(diào)查和分析認(rèn)為，當(dāng)前土地細(xì)碎化使農(nóng)村的勞動(dòng)力與土地資源之間的配置存在效率損失。但李功奎等（2006）基于江蘇省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)地研究分析卻發(fā)現(xiàn)，“在人多地少并存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的特定條件下”，土地細(xì)碎化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)類型分散、多元、靈活，有利于小農(nóng)家庭分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、充分利用勞動(dòng)力資源、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭收益的最大化。
不過(guò)，田傳浩等（2005）基于蘇浙魯?shù)貐^(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析卻發(fā)現(xiàn)，即使將風(fēng)險(xiǎn)分散和緩解勞動(dòng)力不足納入考慮，耕地零碎化也超過(guò)了農(nóng)戶需要，導(dǎo)致了生產(chǎn)效率的損失。王秀清等（2002）對(duì)山東省萊西市農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，土地細(xì)碎化提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民使用機(jī)械的物質(zhì)費(fèi)用，降低了糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率。張尹君杰等（2008）對(duì)河北省的研究發(fā)現(xiàn)，土地細(xì)碎化對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與糧食產(chǎn)出具有顯著的負(fù)效應(yīng)，但對(duì)農(nóng)戶的收入又具有一定的正效應(yīng)。
但侯方安（2009）利用全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)定量分析卻發(fā)現(xiàn)，由勞均經(jīng)營(yíng)耕地面積所反映的耕地細(xì)碎化并沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。他從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)機(jī)械功能的多樣性兩個(gè)角度對(duì)這個(gè)結(jié)論進(jìn)行了合理性解釋。李偉毅等（2010）也發(fā)現(xiàn)，小規(guī)模并未制約農(nóng)機(jī)跨區(qū)域作業(yè)。這一觀點(diǎn)與上述田傳浩、王秀清等的結(jié)論存在張力。
桂華（2010）基于長(zhǎng)期而全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村土地分散細(xì)碎，十分不便利于在家農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有時(shí)候農(nóng)民為了爭(zhēng)奪水利等公共品資源，往往需要付出流汗、流淚乃至流血的代價(jià)。賀雪峰等（2003）還發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民和基層組織為了克服水利困境而進(jìn)行的農(nóng)地制度創(chuàng)新——“劃片承包”，以克服土地細(xì)碎化導(dǎo)致的問(wèn)題。
以上基于不同地區(qū)的具體調(diào)查或不同層面的解釋和分析，在研究結(jié)果上表現(xiàn)出了極大的差異性。說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了比較大的區(qū)域分化，正是這種區(qū)域分化使學(xué)者對(duì)于土地細(xì)碎化的評(píng)價(jià)趨于復(fù)雜化。因此，對(duì)于如何確定和評(píng)價(jià)土地細(xì)碎化及其影響，不僅需要更多的經(jīng)驗(yàn)材料和視角，而且尤其要防止出現(xiàn)方法論上的“層次謬誤”。
二、“反農(nóng)地細(xì)碎化”的兩種思路
2002年，《土地承包法》頒布，相關(guān)條款極大地限制了農(nóng)村集體組織調(diào)整土地的權(quán)力，避免了農(nóng)地因?yàn)榧w內(nèi)部調(diào)整而不斷細(xì)碎化的傾向，具有一定的進(jìn)步意義。但由于在該法頒布前，農(nóng)民就已經(jīng)將土地以遠(yuǎn)近肥瘦分等級(jí)，按人口進(jìn)行了幾輪均分。因此，在法律頒布時(shí)，土地細(xì)碎化已成既定事實(shí)?！锻恋爻邪ā烦雠_(tái)，固化了這一細(xì)碎化形態(tài)。
農(nóng)村土地細(xì)碎化，既具有合理性，也具有不合理性。反土地細(xì)碎化的目標(biāo)，就是要在承認(rèn)合理性的前提下，盡可能地降低不合理性。土地流轉(zhuǎn)和土地整治是目前兩種主要思路。
（一）土地流轉(zhuǎn)——利用市場(chǎng)機(jī)制反土地細(xì)碎化
在我國(guó)，土地流轉(zhuǎn)主要是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！锻恋爻邪ā访鞔_規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持“平等協(xié)商、自愿、有償”的基本原則，不得改變土地所有權(quán)形式和農(nóng)業(yè)用途。
1.土地流轉(zhuǎn)的模式
現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)主要有以下幾種模式：①農(nóng)村土地互換。即農(nóng)民將各自的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換的行為。②農(nóng)村土地出租。即農(nóng)民將土地使用權(quán)租賃給他人，并按租賃合同索取租金的行為。③農(nóng)村土地股份合作（蔣省三等，2003）。即農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，不再與具體的土地發(fā)生直接關(guān)系，而是通過(guò)股份參與集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作。④農(nóng)村土地租金入股。即農(nóng)民將自己的土地出租給他人經(jīng)營(yíng)，然后將租金入股，共同參與土地經(jīng)營(yíng)。這種模式能夠確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)始終掌握在農(nóng)民自己手上。⑤農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。即指農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、企業(yè)、私人、政府，再由后者統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去的行為。
在上述多種模式的土地流轉(zhuǎn)中，村組集體往往發(fā)揮了十分重要的作用。在我國(guó)人多地少的基本國(guó)情下，戶均土地不超過(guò)10畝，且地塊細(xì)碎、零散，這就決定了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需對(duì)接面臨較大的交易成本。土地的需求方往往很難從千家萬(wàn)戶中發(fā)現(xiàn)土地的供給偏好和特征，而信息不對(duì)稱下的農(nóng)戶則往往對(duì)于來(lái)自村莊外部世界的主體缺乏信任。這時(shí)候，村組集體組織便具有十分重要的降低市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能，并起到了幫助農(nóng)民審查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此，在一般情況下，農(nóng)戶均是先將土地集中到村組集體，然后再由村組集體與土地需求方建立流轉(zhuǎn)關(guān)系，將土地發(fā)下去（轉(zhuǎn)包），或自行經(jīng)營(yíng)（合作社等）。
2.土地流轉(zhuǎn)有助于反土地細(xì)碎化
土地流轉(zhuǎn)在一定程度上有助于“反土地細(xì)碎化”（楊丹等，2011）。農(nóng)戶私下互換土地，雖未改變農(nóng)戶原種植總面積，但卻減少了農(nóng)民所擁有的地塊，從而增加了單位地塊面積。土地出租、入股和租金入股等形式，是部分農(nóng)民讓渡土地，客觀上降低了勞均土地面積，并且還有可能促成地塊合并，從而提高單位地塊的規(guī)模。政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、交易所或個(gè)人作為土地流轉(zhuǎn)的中介，能夠比較全面地反映和捕捉土地的供需訊息，有利于加快土地流動(dòng)速度，促進(jìn)規(guī)模。
3.土地流轉(zhuǎn)的兩大困境
但是，在現(xiàn)實(shí)中，土地流轉(zhuǎn)也存在雙重困境。
（1）首先，釘子戶的存在造成土地流轉(zhuǎn)不足。釘子戶的存在可能使土地流轉(zhuǎn)面臨“反公地悲劇”（科赫，2009）。由于《土地承包法》固化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，使土地流轉(zhuǎn)可能面臨十分高昂的交易成本。那些想把土地流轉(zhuǎn)出來(lái)的農(nóng)民，可能會(huì)因?yàn)槟切┎幌肓鬓D(zhuǎn)土地的農(nóng)民的存在，而無(wú)法把土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，從而造成土地流轉(zhuǎn)的不足。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要有規(guī)模效益，土地就必須連片。但由于土地本來(lái)就很細(xì)碎，要連片地流轉(zhuǎn)土地，便會(huì)涉及眾多農(nóng)戶。不同農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度十分不同——缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民（如老人），對(duì)土地的依賴性最高。依賴程度不同，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的意愿和要價(jià)就會(huì)有不同。
最終土地流轉(zhuǎn)只能以最高要價(jià)作為成交價(jià)格。原因在于，土地不可移動(dòng)，若是滿足不了要價(jià)最高的農(nóng)民的要求，其可能會(huì)不愿意流轉(zhuǎn)土地——于是就造成土地沒(méi)法連片。若是碰到硬是不愿流轉(zhuǎn)土地“硬釘子”，而其地塊位置又恰恰十分特殊，那么，即使其他所有的農(nóng)戶都愿意流轉(zhuǎn)土地，大家的愿望也不可能達(dá)成。
（2）其次，“外力激進(jìn)推動(dòng)”導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)度?！巴饬Α保òㄕ?、村組集體、企業(yè)、合作社等）通過(guò)利用黑社會(huì)等“橫暴權(quán)力”強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，使那些原本不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也被迫將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，造成“過(guò)度流轉(zhuǎn)”。由于當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向和“壓力型體制”，使基層組織難以反映和代表農(nóng)民的真實(shí)需求偏好，從而造成土地流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制。
當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向總體上是排斥小農(nóng)，而傾向于扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)和特色農(nóng)業(yè)。壓力型體制放大了這種對(duì)小農(nóng)的排斥性。在政府的政策文件里，不僅有對(duì)土地流轉(zhuǎn)的各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，而且還有層層下達(dá)的硬性土地流轉(zhuǎn)任務(wù)或指標(biāo)，簽責(zé)任狀，納入目標(biāo)管理責(zé)任制，進(jìn)行評(píng)比，與晉升、獎(jiǎng)金、績(jī)效相掛鉤，安排專人督辦等行政激勵(lì)。
正所謂“上有所好，下必甚焉”。上面的出發(fā)點(diǎn)可能是好的，但一旦到下面執(zhí)行，就往往會(huì)被任務(wù)化乃至政治化。于是，為了完成上級(jí)任務(wù)，基層官員往往就很難再顧及農(nóng)民的需求偏好和實(shí)際意愿。這種非自愿性的土地流轉(zhuǎn)，違背了在村農(nóng)民的意愿——他們往往是農(nóng)民中最弱勢(shì)的群體（張建雷，2014），損害了他們的權(quán)益，很可能引發(fā)社會(huì)沖突。
總之，土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作模式多樣，具有反土地細(xì)碎化的功效；但也可能會(huì)出現(xiàn)“流轉(zhuǎn)不足”或“流轉(zhuǎn)過(guò)度”的問(wèn)題，村組集體的介入將進(jìn)一步加大這種功效，同時(shí)也加劇上述問(wèn)題。土地“流轉(zhuǎn)不足”說(shuō)明土地的反細(xì)碎化工作還具有進(jìn)一步改善的空間，而土地“流轉(zhuǎn)過(guò)度”則說(shuō)明了反土地細(xì)碎化的工作脫離了目前的農(nóng)村實(shí)際，背離了在村農(nóng)民的現(xiàn)行利益。
（二）土地整治——工程技術(shù)的反土地細(xì)碎化
土地整治體現(xiàn)了人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)和改造，該項(xiàng)工作早在3000多年前便已經(jīng)在我國(guó)出現(xiàn)。隨著認(rèn)識(shí)的不斷深化，土地整治的內(nèi)涵也越來(lái)越豐富，功能越來(lái)越完善。土地整治是指“對(duì)宜農(nóng)未利用土地進(jìn)行開(kāi)墾，對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治，對(duì)廢棄工礦區(qū)等歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)”。
1.土地整治的模式和功能
鹿心社（2002）歸納了我國(guó)土地整理的七種類型。其中，農(nóng)地整治是當(dāng)前我國(guó)土地整治的主體，包括農(nóng)用地整治和集體建設(shè)用地整治（田孟，2014）。從工程技術(shù)和整治目標(biāo)的角度看，農(nóng)用地整治可分為新增耕地節(jié)地型、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)配套型和景觀生態(tài)聯(lián)合型三種模式；集體建設(shè)用地整治可以分為居民點(diǎn)復(fù)墾模式、新型社區(qū)重建模式和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤模式三種模式（張仕超，2014）。
盡管Wu 等基于227份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中的土地整理對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化的減輕沒(méi)有任何影響，但呂曉等（2011）以該研究樣本量太小為由，質(zhì)疑他們這個(gè)結(jié)論的代表性?？傮w上看，土地整治有助于克服土地細(xì)碎化，已經(jīng)被大量的研究所證實(shí)，成為了一個(gè)基本的學(xué)術(shù)和政策共識(shí)。
在土地整治過(guò)程中，村組集體往往需要發(fā)揮十分重要的作用和功能。土地整治需要與農(nóng)民打交道，而且其根本目標(biāo)是為了滿足農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此，土地整治的農(nóng)民參與不僅是一個(gè)主觀愿望，而且也是一個(gè)客觀的要求。從土地整治規(guī)劃的編制和申報(bào)，到土地整治項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管，再到土地整治后的土地權(quán)屬調(diào)整和資源配置，再到土地整治后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)維護(hù)和管理等等，每個(gè)環(huán)節(jié)都缺少不了農(nóng)民的參與。一旦缺少農(nóng)民的參與，土地整治的效果將不可避免地大大折扣。但是，不同的農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要具有不同的偏好，因此，土地整治工作需要對(duì)這些需求偏好進(jìn)行適當(dāng)?shù)貧w類和篩選，有針對(duì)性地回應(yīng)乃至解決農(nóng)民需要。但這是需要成本的。在實(shí)際操作層面，村民參與的主要渠道就是通過(guò)“委托”村組集體，或者在村組集體的領(lǐng)導(dǎo)下成立相應(yīng)的農(nóng)民自主組織（比如農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)等等）的方式匯集、整理、表達(dá)自己的需求偏好，并對(duì)土地工程的實(shí)施進(jìn)行積極的質(zhì)量和工期監(jiān)督。這不僅大大降低了土地整治中獲取農(nóng)民需求偏好的成本，也降低了施工監(jiān)管的成本，有助于土地整治工作更加順利地實(shí)施，整治效果能夠更加充分的發(fā)揮。
2.土地整治的問(wèn)題及其改進(jìn)
但是，土地整治工作確實(shí)也存在問(wèn)題。當(dāng)前，由國(guó)土資源部主導(dǎo)的以“項(xiàng)目”為手段推進(jìn)的土地整治工作，缺乏統(tǒng)籌、合作和協(xié)調(diào)，注重以增加耕地為目標(biāo)，偏重采用工程技術(shù)手段改變土地物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu)，不僅忽視了農(nóng)民地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換，也忽視了農(nóng)民單位耕作面積的規(guī)模擴(kuò)大，從而造成了土地整治未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
之所以出現(xiàn)這種問(wèn)題，高向軍等（2011）認(rèn)為，是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)村土地整治工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性政策和措施，部門間合作不夠；土地綜合整治與村級(jí)規(guī)劃滯后之間存在矛盾；融資渠道單一，農(nóng)民缺乏資金激勵(lì)；績(jī)效考核機(jī)制尚未建立，責(zé)任落實(shí)不明確；對(duì)農(nóng)民意愿重視不夠，農(nóng)民參與性不足；土地上的收益分配不明確等。
就如何改進(jìn)，王軍（2011）、鄖文聚等（2011）提出，土地整治應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)景觀理論、方法和技術(shù)的支持-。而劉彥隨（2011）則建議“把農(nóng)村土地整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上提出，目前推進(jìn)土地整治應(yīng)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，以空心村的整治為重點(diǎn)和核心。吳次芳等（2011）則從更加抽象的角度提出，土地整治的理論視野應(yīng)從實(shí)體形態(tài)到功能系統(tǒng)，理性范式包括工具、價(jià)值和交換理性，工程定位應(yīng)從項(xiàng)目區(qū)到生態(tài)農(nóng)場(chǎng)，戰(zhàn)略路徑應(yīng)從應(yīng)急目標(biāo)到系統(tǒng)方案。
張鳳榮等（2009）認(rèn)為，土地整治不僅是技術(shù)工程問(wèn)題，還涉及到土地利用空間、土地權(quán)屬和土地利益的重新配置，做好地塊調(diào)整是發(fā)揮土地整治項(xiàng)目最大效益的重要環(huán)節(jié)。余彪（2014）從政治學(xué)視角極具啟發(fā)地提出，在現(xiàn)行土地整治工程技術(shù)條件一定的情況下，以解決大農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶之間對(duì)接的“農(nóng)業(yè)治理”是影響農(nóng)地整治績(jī)效的關(guān)鍵因素。他在評(píng)估了現(xiàn)行以村組和合作社為單位的兩種組織農(nóng)地整治模式的績(jī)效及其問(wèn)題后認(rèn)為，“除了加強(qiáng)項(xiàng)目管理和改進(jìn)工程技術(shù)，最重要的就是要探索尋找一種治理農(nóng)業(yè)的新的長(zhǎng)效模式”。
總之，土地整治能夠在一定層面消除那些導(dǎo)致土地細(xì)碎化的不合理因素，促成土地適度成規(guī)模。但土地整治也面臨很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政策實(shí)施的宏觀行政權(quán)力碎片化、項(xiàng)目運(yùn)作模式的不成熟和理論指向的不明確、項(xiàng)目管理體制的不健全、農(nóng)民參與機(jī)制的缺失等等，均造成了土地整治工作的效益損失，影響了反土地細(xì)碎化目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。
三、反土地細(xì)碎化的新思維
受既有研究的啟發(fā)，我們提出反土地細(xì)碎化的新思路，即引入“治理”的視角，通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)，讓集體組織在村民自治制度的約束下組織農(nóng)民調(diào)整土地，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)土地適度規(guī)模，增加耕地質(zhì)量和數(shù)量，方便農(nóng)民從事耕作和日常生活的總體目標(biāo)。
需要特別提出的是，新思路并不是對(duì)以土地流轉(zhuǎn)或（和）土地整治的傳統(tǒng)思路的反對(duì)，而是對(duì)它們的有力補(bǔ)充。實(shí)際上，土地調(diào)整本來(lái)就是土地整治的應(yīng)有之義，但由于難以與小農(nóng)對(duì)接，當(dāng)前土地整治的注意力大都集中在技術(shù)層面，嚴(yán)重缺乏鄉(xiāng)村治理的視野。
（一）土地細(xì)碎化問(wèn)題的實(shí)質(zhì)
農(nóng)地細(xì)碎化表面上是地塊的細(xì)碎化，實(shí)質(zhì)則是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化。前已述及，造成當(dāng)前這種細(xì)碎化的初始原因是改革開(kāi)放后農(nóng)村土地初始配置的強(qiáng)公平性訴求。土地使用權(quán)在最初的分配是按照人口，根據(jù)土地的肥瘦、遠(yuǎn)近、地力、產(chǎn)出、水利、交通等多種因素的考慮下細(xì)分的。后來(lái)，歷次的農(nóng)村集體土地內(nèi)部“小調(diào)整”都不約而同地貫徹了這個(gè)基本原則，從而導(dǎo)致了農(nóng)村土地進(jìn)一步細(xì)碎化。更重要的是，農(nóng)村土地承包法的出臺(tái)和中央近年來(lái)不斷地強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期、穩(wěn)定而又有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策基調(diào)，從制度和法律層面鎖定了土地細(xì)碎化格局。就目前看，無(wú)論是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，還是土地整治，都未能有效地撼動(dòng)農(nóng)地被牢固地鎖定在細(xì)碎化這一既定狀態(tài)。
因此，當(dāng)前反土地細(xì)碎化的關(guān)鍵是要適當(dāng)?shù)卣限r(nóng)村細(xì)碎的產(chǎn)權(quán)，調(diào)整農(nóng)民與土地及農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)和土地整治均或深或淺地觸碰到了這個(gè)問(wèn)題，但是一碰到這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)內(nèi)核時(shí)，就往往無(wú)可奈何。比如，“釘子戶”的存在，既可以在農(nóng)地市場(chǎng)上產(chǎn)生“反公地悲劇”，也可以讓土地整治退縮到單純以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，而根本不能觸及對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重新配置這一深層次的問(wèn)題，從而極大地削弱了土地流轉(zhuǎn)和土地整治對(duì)反土地細(xì)碎化的效益。反土地細(xì)碎化的工作，需要在市場(chǎng)機(jī)制和工程技術(shù)手段之外，尋找更多的新元素，以更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
（二）基層組織的作用既重要又獨(dú)特
有助于反土地細(xì)碎化的新元素不可能兀然出現(xiàn)，而必須要在歷史和現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)中去發(fā)掘。一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是，在土地流轉(zhuǎn)和土地整治中，鄉(xiāng)村基層組織發(fā)揮了重要作用。
（1）首先，基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用。外來(lái)的大戶、企業(yè)、工商資本等要到農(nóng)村進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地，若是沒(méi)有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村基層組織作為中介，將存在巨大的交易成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)眾多的細(xì)小而分散的小農(nóng)，不僅締結(jié)契約的成本很高，而且履行契約的成本也很高。一方面，農(nóng)民并不了解這些外來(lái)企業(yè)，因此總是需要基層組織出面，他們才可能會(huì)愿意將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)。一旦企業(yè)違約，農(nóng)民往往不會(huì)去找企業(yè)，而是找基層組織解決問(wèn)題。另一方面，那些外來(lái)企業(yè)實(shí)際上也并不清楚農(nóng)民的情況，他們也需要基層組織的幫助，才能到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地。一旦農(nóng)民違約，他們往往也是直接去找進(jìn)基層組織，而不會(huì)去找千家萬(wàn)戶的農(nóng)民追究責(zé)任。因此，沒(méi)有基層組織，土地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)接的難度將大大增加。
（2）其次，基層組織在土地整治中也發(fā)揮了極其重要的作用。在實(shí)際工作中，小規(guī)模的土地整治往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而大規(guī)模的土地整治甚至需要區(qū)縣進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。這就涉及到眾多小農(nóng)家庭和眾多農(nóng)村基層組織單元。土地整治不可能直接與小規(guī)模單位相對(duì)接。在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度遺產(chǎn)下，村組集體在土地整治中，起到了不可替代作用。上級(jí)需要基層組織宣傳、動(dòng)員和實(shí)施，而農(nóng)民則需要基層組織表達(dá)意愿和需求偏好。因此，沒(méi)有村組集體的協(xié)助，土地整治工作就是盲目的，專家意志替代農(nóng)民意見(jiàn)，盡管可以確保土地整治項(xiàng)目順利通過(guò)驗(yàn)收，但在驗(yàn)收之后，卻可能因?yàn)闆](méi)有根本性地解決農(nóng)民的需要而面臨被農(nóng)民拋棄，更有甚者由于破壞了原有的農(nóng)村水利設(shè)施而傷害到了農(nóng)民的切身利益。
總之，基層組織具有十分獨(dú)特而又重要的作用。這種獨(dú)特性和重要性是建立在三個(gè)合法性基礎(chǔ)之上的：第一，基層組織建立在鄉(xiāng)村熟人或“半熟人社會(huì)”的基礎(chǔ)之上，具有社會(huì)層面的合法性；第二，基層組織是在社會(huì)主義革命和建設(shè)中建立起來(lái)的，具有歷史層面的合法性。第三，基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎(chǔ)之上，具有政治層面的合法性。這種具有三重合法性的基層組織，在與農(nóng)民具體打交道的過(guò)程中，具有區(qū)別于其他任何組織的比較優(yōu)勢(shì)，能夠節(jié)約出巨大的交易成本，從而增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)和土地整治的效率。
本來(lái)，基層組織還可以在反土地細(xì)碎化上起到更加直接和重要的作用。但由于現(xiàn)行有關(guān)法律和政策導(dǎo)向的束縛，使得基層組織的作用不僅沒(méi)有得到發(fā)揮，反而自身都不斷地面臨著合法性危機(jī)。就土地層面來(lái)說(shuō)，土地承包法的相關(guān)條款和我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村政策相應(yīng)的基調(diào)，十分不利于基層組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。
（三）重新認(rèn)識(shí)土地調(diào)整
眾所周知，我國(guó)的農(nóng)村改革，最終確立了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種雙層經(jīng)營(yíng)體制包含兩個(gè)層次：一是家庭的分散經(jīng)營(yíng)，二是集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是以家庭經(jīng)營(yíng)為主體，集體組織主要解決農(nóng)民單家獨(dú)戶辦不好、不好辦或辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的公共事務(wù)，比如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等?！巴恋卣{(diào)整”就是這樣一件集體內(nèi)部的公共事務(wù)。
1.兩種類型的土地調(diào)整
農(nóng)地調(diào)整分兩種類型，即“小調(diào)整”和“大調(diào)整”。小調(diào)整的周期短，范圍小，增人增地，減人減地，不增不減就不動(dòng)，屬于微調(diào)。大調(diào)整的周期長(zhǎng)，范圍大，不管增人減人，全部收回重新分配，即歸攏重分，稱為大調(diào)。
2.土地調(diào)整存在的問(wèn)題
小調(diào)整有兩個(gè)突出問(wèn)題：一是應(yīng)該退田的農(nóng)戶，往往退出來(lái)的都是自己最差的田，比如距離很遠(yuǎn)、灌溉不便、太陽(yáng)照射時(shí)間短、邊邊角角、產(chǎn)量不高等等，所以應(yīng)該進(jìn)田的農(nóng)民往往會(huì)對(duì)此很不滿，容易引起糾紛。二是由于當(dāng)時(shí)人口在不斷地增加，人口減少量往往趕不上人口增加量，退田的人少，進(jìn)田的人多，所以就會(huì)出現(xiàn)排隊(duì)等田的現(xiàn)象。于是，就可能出現(xiàn)村組干部徇私舞弊行為，比如讓有關(guān)系的人插隊(duì)分田。為了避免這種現(xiàn)象，有些地方就要求由排隊(duì)的人平分退出來(lái)的田，這樣每個(gè)人實(shí)際分到的田實(shí)際上是小于他所應(yīng)該分到的一個(gè)人的土地。土地因此就會(huì)越來(lái)越細(xì)碎化。
大調(diào)整也存在問(wèn)題。一是有些農(nóng)民將自己的承包地進(jìn)行投資，比如栽樹(shù)木、挖成魚(yú)池等等。這樣的話，大調(diào)整時(shí)收回他的土地，就會(huì)造成這些農(nóng)民的投資利益受損。農(nóng)民考慮到這種情況，往往就可能對(duì)土地沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，不會(huì)愛(ài)惜土地，不會(huì)進(jìn)行改善農(nóng)地質(zhì)量的長(zhǎng)期投資。二是由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口還在增加，集體人均土地面積其實(shí)是在不斷地下降的。如果土地之間的差別沒(méi)有得到彌合，土地質(zhì)量不能夠得到有效的改善的話，土地的每一次大調(diào)整，都有可能因?yàn)橐櫦吧鐓^(qū)內(nèi)部的公平原則，而不斷地將土地進(jìn)行細(xì)分，從而造成土地越來(lái)越細(xì)碎化。三是在大調(diào)整中，同樣可能存在村組干部以權(quán)謀私，損害農(nóng)民利益的行為。
3.正確認(rèn)識(shí)土地調(diào)整的正功能
雖然小調(diào)整和大調(diào)整都存在問(wèn)題，但也有積極作用。小調(diào)整能夠比較精細(xì)、靈活地調(diào)配集體組織內(nèi)部的土地資源，確保了集體組織成員之間的公平。而大調(diào)整則不僅是在一個(gè)更大的層面上確保了集體內(nèi)部土地資源的公平分配。而更重要的是，通過(guò)土地大調(diào)整，能夠?qū)崿F(xiàn)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村生活，便利農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多重目標(biāo)。
其實(shí)，大調(diào)整所要解決的首要問(wèn)題，并不是公平問(wèn)題，而是效率問(wèn)題。實(shí)際上，僅憑小調(diào)整其實(shí)就足解決集體土地隨人口變動(dòng)所導(dǎo)致的差別了。但諸如學(xué)校、醫(yī)務(wù)室、道路、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)具有舉足輕重作用的建設(shè)，卻不僅是一家一戶能夠單獨(dú)辦的事情，而且這些事情大都需要占用土地。由于小調(diào)整解決不了這些因公共建設(shè)所導(dǎo)致的占地問(wèn)題，因此便需要通過(guò)大調(diào)整來(lái)解決——這正是集體組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能的表現(xiàn)，被李昌平（2012）形象地稱之為“村社共同體內(nèi)部的結(jié)平衡賬機(jī)制”。
4.土地調(diào)整并不必然導(dǎo)致土地細(xì)碎化
當(dāng)?shù)亓Σ町愝^大，且分布不集中時(shí)，由于人口不斷增長(zhǎng)，基于公平原則進(jìn)行土地調(diào)整，不可避免地會(huì)導(dǎo)致土地越來(lái)越細(xì)碎化。但一旦上述約束條件改變，土地調(diào)整就可能不會(huì)導(dǎo)致土地細(xì)碎化，反而可能有助于反土地細(xì)碎化。
（1）第一、農(nóng)民收入模式發(fā)生了變化。打工經(jīng)濟(jì)的興起改變了農(nóng)民家計(jì)收入模式。農(nóng)民有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種收入。其中，農(nóng)業(yè)收入解決溫飽，非農(nóng)業(yè)收入追求致富。農(nóng)業(yè)相對(duì)來(lái)說(shuō)退居次要位置，大量青壯年勞動(dòng)力離農(nóng)，留在家里務(wù)農(nóng)的主要是老人和婦女——他們最需要的是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強(qiáng)度。利用社會(huì)化的服務(wù)體系能夠降低勞動(dòng)強(qiáng)度，但前提是土地要成規(guī)模。因此，這些在家務(wù)農(nóng)的人對(duì)土地成規(guī)模的訴求要強(qiáng)于對(duì)土地絕對(duì)平均分配的需求。
（2）第二，且更為重要的是，隨著生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高，自然因素對(duì)土地質(zhì)量的重要性越來(lái)越低。土地的肥瘦、遠(yuǎn)近等方面的差異都可以通過(guò)使用化肥、修路等人為努力進(jìn)行替代或直接解決。因此，農(nóng)民更加重視的是如何讓現(xiàn)代生產(chǎn)力進(jìn)入農(nóng)地，以減少人工成本、縮短勞動(dòng)時(shí)間和降低勞動(dòng)強(qiáng)度，這就必然要求土地有一定規(guī)模。
也就是說(shuō)，之前因土地調(diào)整導(dǎo)致土地細(xì)碎化的客觀條件（自然因素和人口因素）已經(jīng)發(fā)生巨大變化，這時(shí)土地調(diào)整并不必然就會(huì)導(dǎo)致土地的細(xì)碎化。穩(wěn)定的土地將要周期性調(diào)整的預(yù)期，同樣能夠增加農(nóng)民對(duì)于地權(quán)認(rèn)知的穩(wěn)定性，而且還有利于集體功能的實(shí)現(xiàn)，從而綜合性地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展。
實(shí)地調(diào)查中，由于農(nóng)民普遍受土地細(xì)碎化之苦，普遍有強(qiáng)烈的調(diào)整土地的訴求。這對(duì)于那些在家真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民（耕者）來(lái)說(shuō)尤其強(qiáng)烈。廣西富川縣的農(nóng)民說(shuō)：“國(guó)家不能只給我們錢，還要給我們權(quán)”，湖北公安縣的農(nóng)民說(shuō)“國(guó)家不能只給錢給物，還要給點(diǎn)權(quán)”。農(nóng)民這里所說(shuō)的這個(gè)“權(quán)”，并非“所有權(quán)”，乃是“調(diào)地權(quán)”。賀雪峰等（2010）認(rèn)為，“給村社集體一定的調(diào)整土地利益分配的權(quán)利是一件造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程，也應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)農(nóng)地制度的必然選擇”。實(shí)際上，在很多地方，農(nóng)民的這種訴求已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為行動(dòng)。比如，土地確權(quán)中成都市的“起點(diǎn)公平”，廣西崇左、河南民權(quán)、河南商丘、新疆瑪納斯的“大塊并小塊，多塊變一塊”等，客觀上都進(jìn)行了土地調(diào)整，農(nóng)民參與熱情很高。
（四）土地調(diào)整引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很小
有種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)村精英可能會(huì)利用調(diào)整土地的機(jī)會(huì)，損害農(nóng)民權(quán)益。客觀地說(shuō)，這樣的疑慮并非無(wú)中生有，而是有深刻的歷史教訓(xùn)。上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，基層組織蛻變?yōu)椤班l(xiāng)村利益共同體”，成為了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的關(guān)鍵，并最終迫使中央下定決心，徹底取消了延續(xù)幾千年的“皇糧國(guó)稅”體制。
盡管存在這樣的風(fēng)險(xiǎn)，但筆者認(rèn)為，有兩個(gè)非常有利的條件，可以有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，使土地調(diào)整不會(huì)走向損害農(nóng)民利益的道路上去。
（1）首先，農(nóng)業(yè)稅的取消大大減輕了基層組織的負(fù)擔(dān)，改變了鄉(xiāng)村關(guān)系，使集體有可能變成農(nóng)民的真正代表?；鶎咏M織變質(zhì)并不是基層干部個(gè)人有多壞，而是多種因素導(dǎo)致的結(jié)果。其中，基層組織在壓力型體制下需要向農(nóng)民提取資源是一個(gè)非常重要的背景。當(dāng)前，基層組織不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而主要承擔(dān)向農(nóng)民分配國(guó)家資源的任務(wù)。因此，損害農(nóng)民利益的可能性大大降低了。且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不再需要村組幫助完成任務(wù)，因此可以落實(shí)對(duì)于村組干部的監(jiān)督之責(zé)。
（2）其次，人口流動(dòng)、法律下鄉(xiāng)、村民自治制度等，使農(nóng)民的村莊參與能力和意愿大大增加。由于基礎(chǔ)教育的普及，電視和法制的下鄉(xiāng)，以及持續(xù)了十多年的城鄉(xiāng)流動(dòng)等，擴(kuò)寬了農(nóng)民眼界，深刻改變了農(nóng)民的思想觀念和村莊的精英結(jié)構(gòu)，也增強(qiáng)了農(nóng)民個(gè)人能力。而且，由于網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)的普及和低成本進(jìn)入性，建立多樣化的監(jiān)督體系已經(jīng)不是難題。我國(guó)農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)實(shí)行了近30年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也啟蒙和教育了廣大農(nóng)民群眾。從這個(gè)意義上說(shuō)，進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固村民自治制度，將能夠?qū)Υ迩f精英造成強(qiáng)大的內(nèi)在約束。
從上述兩個(gè)客觀條件來(lái)看，目前啟動(dòng)集體土地調(diào)整，造成系統(tǒng)性問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是很小的。關(guān)鍵在于，一要明確鄉(xiāng)村關(guān)系，相信村民可以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。二要坐實(shí)村民自治制度，真正讓農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)。這需要國(guó)家為村莊輸入必要的公共資源和政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。土地調(diào)整就是一個(gè)具有公共性的政策，只要允許進(jìn)行，必然能夠極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與熱情，進(jìn)而將村民自治推向新的高潮。
四、小結(jié)
本文梳理了當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于土地細(xì)碎化的內(nèi)涵、原因及其功能評(píng)價(jià)等方面的研究成果，并就當(dāng)前兩種主要的反土地細(xì)碎化思路——即基于市場(chǎng)機(jī)制的“土地流轉(zhuǎn)”和基于工程技術(shù)手段的“土地整治”——進(jìn)行了介紹和歸納，同時(shí)也指出了這兩種思路在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的和可能存在的問(wèn)題，并揭示了其背后的機(jī)制和原因。本文廓清了學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村土地調(diào)整工作的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；介紹了土地調(diào)整的類型及其各自發(fā)揮的功能和價(jià)值；并從我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀約束條件已經(jīng)出現(xiàn)重大改變的角度，提出了農(nóng)村土地調(diào)整對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的正功能越來(lái)越重要的觀點(diǎn)。進(jìn)而，本文還就土地調(diào)整可能造成的風(fēng)險(xiǎn)提出了一些看法和應(yīng)對(duì)之策。
受上述兩種反土地細(xì)碎化思路的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和既有的學(xué)術(shù)研究成果的啟發(fā)，我們提出了通過(guò)加強(qiáng)基層組織建設(shè)、重新啟動(dòng)農(nóng)村土地調(diào)整工作的思路，并認(rèn)為這是一種能夠有效促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；拇胧?。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：首先，在《土地承包法》的解釋方面，應(yīng)該注重穩(wěn)定承包制度而不是穩(wěn)定具體的承包地塊?，F(xiàn)行確權(quán)工作也宜推行“確權(quán)不確地”的方式為主展開(kāi)。其次，是要逐漸將農(nóng)村土地的調(diào)整權(quán)歸還給村組集體，由村組集體通過(guò)村民自治的方式自主決定土地調(diào)整還是不調(diào)整，以及如何調(diào)整等等。第三，地方政府的主要責(zé)任是要對(duì)這種集體決定的出臺(tái)方式和內(nèi)容進(jìn)行審查，審查的重點(diǎn)在于村莊土地整體工作是否違背了村民自治的基本原則和國(guó)家的相關(guān)規(guī)劃等。第四，是要通過(guò)政府財(cái)政資源供給作為基本的物質(zhì)保障，在農(nóng)村逐步培育更加多元化的農(nóng)民組織并引入社會(huì)組織積極參與村莊公共事務(wù)，并努力創(chuàng)造出更加多樣化的參與機(jī)制。比如，可以通過(guò)引入地方媒體介入到村莊土地調(diào)整工作乃至其他公共事務(wù)中來(lái)，這既宣傳了該項(xiàng)政策，增加了農(nóng)民的政策知曉度，又增加了這項(xiàng)工作的透明度，將在一定程度上對(duì)村組集體精英謀取私利的傾向進(jìn)行制約。
總之，我們以為，當(dāng)前阻礙我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)調(diào)整的核心是思想上的障礙和既有的政策路徑依賴。就這個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步解放思想，大膽進(jìn)行思想實(shí)驗(yàn)，并進(jìn)行廣泛而又深入的實(shí)地調(diào)研?？偟膩?lái)看，農(nóng)村土地相關(guān)政策的制定和出臺(tái)，應(yīng)該站在目前還在家里耕種農(nóng)田的農(nóng)戶的角度，而不是站在抽象的其實(shí)已經(jīng)高度分化了的“農(nóng)民”的角度，應(yīng)該注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民在生產(chǎn)方面的積極性，而不是調(diào)動(dòng)農(nóng)民憑借其所擁有的土地權(quán)利通過(guò)“地租”機(jī)制來(lái)變相地壓縮耕者農(nóng)業(yè)收益空間的積極性，也即不宜過(guò)多地提倡增加農(nóng)民的土地“財(cái)產(chǎn)性”收入等。
實(shí)際上，以便利真正農(nóng)作為目標(biāo)的土地調(diào)整，不僅符合目前在家種地的農(nóng)民（“耕者”）的現(xiàn)實(shí)需要，也符合那些目前暫時(shí)還在城市務(wù)工但終究要回到農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。穩(wěn)定的村社內(nèi)部定期調(diào)整土地的制度同樣能夠給他們穩(wěn)定的預(yù)期和安全感。同時(shí)，作為一項(xiàng)公共事務(wù)，土地調(diào)整還能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村莊事務(wù)的積極性，有助于加強(qiáng)基層組織建設(shè)，夯實(shí)村民自治制度。歸根結(jié)底，基層組織嚴(yán)重被削弱，是當(dāng)前各種三農(nóng)政策走偏、甚至走向其反面的關(guān)鍵因素。通過(guò)以土地調(diào)整等方式來(lái)加強(qiáng)基層組織的建設(shè)，將能夠搭建一個(gè)讓眾多且分散的小農(nóng)與國(guó)家資源、政策或市場(chǎng)相對(duì)接的有效平臺(tái)，使其表達(dá)出農(nóng)民群體特殊的需求偏好，滿足其實(shí)際訴求和愿望。而且，有了這樣一個(gè)平臺(tái)，客觀上也將能夠更好地、也更加切合實(shí)際地推進(jìn)當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)和土地整治等相關(guān)工作。
因此，我們建議，有關(guān)部門可以及時(shí)總結(jié)各地相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并在局部范圍內(nèi)確立試點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，先行先試，以觀其效。