劉立峰 國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員
中國(guó)的地方政府創(chuàng)新性的投融資活動(dòng)及其對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨大影響，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府愿意嘗試和學(xué)習(xí)新事物，注重戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃的制定，敏銳捕捉突如其來(lái)的機(jī)會(huì)，直面不確定性的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；與此同時(shí)，中央政府給予地方政府一定的靈活發(fā)揮的空間，實(shí)施漸進(jìn)改革、增量改革、試點(diǎn)推廣、先行先試的策略，鼓勵(lì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
到2014年，我國(guó)廣東和福建的人均GDP首次突破了1萬(wàn)美元大關(guān)。再加上原來(lái)的北京、天津、上海、浙江、江蘇、內(nèi)蒙古，全國(guó)已有8個(gè)省份人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元。2013年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量前30個(gè)的城市中，只有重慶等4個(gè)城市人均GDP低于1萬(wàn)美元。從經(jīng)濟(jì)總量看，廣東省2014年GDP達(dá)到6．78萬(wàn)億元，江蘇省以6．51萬(wàn)億元緊隨其后，排名第三的山東省GDP達(dá)到5．94萬(wàn)億元，距離突破6萬(wàn)億元也只有一步之遙。這三個(gè)省區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模均可以排在當(dāng)年世界各國(guó)的第16位。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)組成部分，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力同樣推動(dòng)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)不斷向更高水平邁進(jìn)。
地方政府是比一般市場(chǎng)主體能量更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體
2011年，我參加國(guó)家發(fā)改委宏觀院與斯坦福大學(xué)亞太經(jīng)濟(jì)研究中心的合作交流，兩位美國(guó)大學(xué)教授預(yù)測(cè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在2012—2013年會(huì)降到5％以下。我在會(huì)上提出，中國(guó)有300多個(gè)地級(jí)市、2800多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些地方政府是比一般市場(chǎng)主體能量更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體。地方政府不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理者，也是投資環(huán)境的建設(shè)者，更是經(jīng)濟(jì)的直接參與者，市場(chǎng)主體的投融資活動(dòng)往往是在地方政府的推動(dòng)下進(jìn)行的，許多在其他國(guó)家看來(lái)不可能實(shí)現(xiàn)的投資項(xiàng)目，在中國(guó)的地方政府支持下卻能夠順利地建成并發(fā)揮效益。除人口紅利、改革紅利、全球化紅利以外，地方政府競(jìng)爭(zhēng)紅利也是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的重要因素。
2010年7月，富士康正式簽約入駐鄭州航空港區(qū)；2011年3月，第一條手機(jī)生產(chǎn)線正式投產(chǎn)。在過(guò)去的3年中，全球iPhone的3／4來(lái)自鄭州航空港區(qū)。要知道，富士康科技園的基礎(chǔ)設(shè)施、廠房甚至員工宿舍投資均來(lái)自于地方政府，資金額甚至占總投資的一半左右。近幾年，重慶按照“整機(jī)＋配套”垂直整合發(fā)展模式，相繼引進(jìn)了惠普、宏碁、華碩、富士康等電腦巨頭，形成龐大的電腦產(chǎn)業(yè)集群。目前，全球四臺(tái)筆記本電腦中有一臺(tái)是“重慶造”。重慶政府也在基礎(chǔ)設(shè)施和園區(qū)建設(shè)上投入了巨資，保證了企業(yè)的物流成本不會(huì)高于沿海地區(qū)。有人認(rèn)為這些都不是地方政府該干的，是過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，但是，這可能正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色所在，我們很難用單一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)地方政府的行為。
未來(lái)地方政府投資公司仍然可能是公共性投資的重要主體
地方政府是我國(guó)投融資體制機(jī)制創(chuàng)新的最主要的動(dòng)力源。在單一制的中央集權(quán)國(guó)家，地方政府的權(quán)力受到中央政府的嚴(yán)格限制。在我國(guó)，土地、財(cái)稅、金融等重要領(lǐng)域的管理權(quán)均高度集中在中央政府，體制改革也是自上而下的，地方政府可以操作的空間很小，因此，地方政府不得不在夾縫中求得生存和發(fā)展，因此地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。正如中國(guó)人民銀行官員所述，“不能不說(shuō)，地方融資平臺(tái)是地方政府天才般的創(chuàng)造，這是在市政債等‘正門(mén)’不開(kāi)情況下，地方政府創(chuàng)造出的一條路。相當(dāng)于地方政府把一個(gè)小窗戶弄成一扇門(mén)?！北M管當(dāng)前融資平臺(tái)也面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要任務(wù)，但是，未來(lái)地方政府投資公司仍然可能是公共性投資的重要主體。
許多西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，地租應(yīng)作為政府收入的一個(gè)來(lái)源由政府保留。如果按市場(chǎng)價(jià)格將土地等公共資產(chǎn)租給企業(yè)家，而不是賣掉或直接送掉，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就能更加良好地運(yùn)行。我們?cè)跂|南亞的泰國(guó)、印尼等國(guó)考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的地方政府也想搞產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)又是一件非常困難的事情。因?yàn)槌青l(xiāng)土地都是私人的，地方政府必須按照市場(chǎng)價(jià)格從私人手中拿地；而地方政府手中缺少必要的公共資源可以出租或出售，也就沒(méi)有資金進(jìn)行園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，東南亞國(guó)家的產(chǎn)業(yè)集聚和集群發(fā)展就非常困難。而在中國(guó)，土地的公有制保障了地方政府在擁有土地資源的同時(shí)擁有了資本性投資資金渠道，地方政府可以通過(guò)土地批租和抵押貸款獲得城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的資金。
要把政府活動(dòng)限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)
與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府投資決策的一個(gè)重要特征就是效率高。在國(guó)外，公共項(xiàng)目可能環(huán)評(píng)都未做完，而在國(guó)內(nèi)早已經(jīng)建成使用了。在金融危機(jī)爆發(fā)后的20國(guó)峰會(huì)上，印度總理辛格在分析中國(guó)為什么能快速、準(zhǔn)確、高效地激活經(jīng)濟(jì)時(shí)說(shuō)，中國(guó)與我們的社會(huì)制度不同，他們的決策效率往往非常高，這就是中國(guó)成功的原因。但是，問(wèn)題在于，一旦過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，就必然要加強(qiáng)權(quán)威，這樣就可能損害個(gè)人的權(quán)利。從上海、深圳等城市磁懸浮項(xiàng)目受到沿線公眾反對(duì)而被長(zhǎng)期擱置的情況可以看出，那種只顧行政效率、只求雷厲風(fēng)行的政府投資決策方式已經(jīng)走到了盡頭。讓民眾和專家充分參與，求得決策與民意的契合，才可能令決策暢行無(wú)阻。
地方政府應(yīng)該明白，老百姓把30%—40%的收入交給了你，把土地等公共資源的處置和收益權(quán)交給了你，你擁有比其他國(guó)家地方政府更強(qiáng)大的權(quán)利和更優(yōu)越的條件，你就必須提供出“性價(jià)比”更高的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不斷完善地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，而不是拿著納稅人的錢搞形象工程和尋租腐敗。依靠自上而下的晉升激勵(lì)和預(yù)算約束機(jī)制來(lái)規(guī)范地方政府行為是沒(méi)有出路的。就像新自由主義代表人物米爾頓·弗里德曼所說(shuō)，“要把政府活動(dòng)限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)，使政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人?！笔裁词堑胤秸畱?yīng)該做的、必須做的，什么是政府不能做的、不許做的，要有明顯的法律約定和社會(huì)監(jiān)督。
2015年3月，民生證券研究院的報(bào)告指出，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1．6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，實(shí)際簽約落地的卻只有13％，民間資本的積極性不高。而在PPP應(yīng)用最為成熟的英國(guó)，采用PPP模式的項(xiàng)目投資也只有公共項(xiàng)目的20％。PPP對(duì)我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重大意義，發(fā)展空間仍然較大，但也不能過(guò)分夸大PPP的作用。在融資成本、項(xiàng)目低收益和政策方面高度不確定性的多重約束之下，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠。PPP只是平滑了當(dāng)期的財(cái)政支出壓力，但是，不能從總量上降低政府支出和債務(wù)規(guī)模。就地方政府來(lái)講，需要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長(zhǎng)期財(cái)力承受能力如何，以及項(xiàng)目對(duì)提升公共服務(wù)效率的作用，把握好PPP實(shí)施節(jié)奏，不能一哄而上。
需要建立完善的地方財(cái)政重建機(jī)制
債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增大仍然是地方政府投融資需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，這關(guān)系到地方政府投融資的可持續(xù)性。盡管從總體看，地方政府債務(wù)相對(duì)規(guī)模仍在安全線以內(nèi)，但是，點(diǎn)狀或局部的風(fēng)險(xiǎn)因素卻不容忽視，也會(huì)直接引起債務(wù)市場(chǎng)的恐慌。如果中央監(jiān)管部門(mén)卡住了地方政府利用土地資源融資，以及其他市場(chǎng)融資渠道，則不單是增量融資問(wèn)題，而且已有的存量債務(wù)也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。用規(guī)范的地方債發(fā)行置換以往的短期債務(wù)是一個(gè)好辦法，但是，如何滿足不斷增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)資金需求，現(xiàn)有債券市場(chǎng)能否承受、是否接受，仍然存在很多不確定性。因此，在允許地方政府發(fā)債的同時(shí)，允許其向銀行直接借款，也是可以接受的融資方式。作為單一制的國(guó)家，地方自治程度很低，地方政府破產(chǎn)的可能性較低，但是，需要建立完善的地方財(cái)政重建機(jī)制。
中國(guó)猶如一只“黑天鵝”，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)。執(zhí)政黨主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的彈性體制，加上一個(gè)快速增長(zhǎng)的、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的、融入全球分工體系的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)成為一個(gè)重要的、無(wú)法預(yù)測(cè)的異常案例。中國(guó)的地方政府創(chuàng)新性的投融資活動(dòng)及其對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨大影響，也是一個(gè)“黑天鵝”事件。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府愿意嘗試和學(xué)習(xí)新事物，注重戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃的制定，敏銳捕捉突如其來(lái)的機(jī)會(huì)，直面不確定性的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；與此同時(shí)，中央政府給予地方政府一定的靈活發(fā)揮的空間，實(shí)施漸進(jìn)改革、增量改革、試點(diǎn)推廣、先行先試的策略，鼓勵(lì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。因此，我們需要從全新的視角審視中國(guó)的地方政府。