作者高培勇為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長
黨的十八屆三中全會《決定》將建立現(xiàn)代財政制度確定為財稅體制改革的目標(biāo)。那么，現(xiàn)代財政制度與公共財政體制之間是什么關(guān)系？一些人在討論中把二者對立起來，這顯然沒有正確理解中央戰(zhàn)略意圖，對于實踐推進(jìn)和理論發(fā)展都沒有好處。
建立公共財政體制是對應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、以屬性特征標(biāo)識的財稅體制改革目標(biāo)。我國財稅體制改革雖已持續(xù)多年，但在很長一段時間并未形成一個能夠統(tǒng)領(lǐng)整個財稅體制改革的概念。直到1998年，隨著財稅體制改革轉(zhuǎn)入整體體制機(jī)制構(gòu)建，決策層作出了一個具有重大意義的決定：逐步建立公共財政基本框架。從根本上說，公共財政體制的主要著眼點(diǎn)在于財稅體制的屬性特征。之所以用“逐步建立公共財政基本框架”標(biāo)識財稅體制改革目標(biāo)，是因為只有公共財政性質(zhì)的財稅體制才能與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。也正因為如此，我們才會作出“搞市場經(jīng)濟(jì)，就要搞公共財政”的理論判斷。
與之不同，現(xiàn)代財政制度的主要著眼點(diǎn)落在財稅體制的時代特征上，是對應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、以時代特征標(biāo)識的財稅體制改革目標(biāo)。它是在全面深化改革總棋局中、立足于與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)相匹配而形成的概念，意在強(qiáng)調(diào)只有跟上人類文明發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)代化財稅體制，才是可以與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的。
由建立公共財政制度到建立現(xiàn)代財政制度，體現(xiàn)了與整體改革進(jìn)程相協(xié)調(diào)的新一輪財稅體制改革的階段性特征。
其一，實現(xiàn)國家治理的與時俱進(jìn)是我國社會的又一次“趕考”，作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的財政理應(yīng)充當(dāng)先行軍。經(jīng)過30多年的財稅體制改革，我國已初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的公共財政體制基本框架。在公共財政建設(shè)取得突破性進(jìn)展、屬性特征已趨顯著的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步強(qiáng)化其時代特征，跟上時代發(fā)展進(jìn)程，打造現(xiàn)代國家財政制度的一般形態(tài)，必然作為一個新的改革發(fā)展目標(biāo)提到我們面前。
其二，迄今為止，在我國改革文獻(xiàn)中以“現(xiàn)代”二字前綴某一領(lǐng)域制度安排的情形不多，一般均屬重大改革，例如建立現(xiàn)代企業(yè)制度。正如國有企業(yè)制度改革需要以現(xiàn)代化的企業(yè)制度為參照系一樣，在新的歷史起點(diǎn)上，財稅體制改革也要以現(xiàn)代化的財政制度為參照系，同樣需要借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的一般規(guī)則和基本做法。故而，在時隔約20年之后，面對經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的歷史潮流，將“現(xiàn)代”二字與“財政制度”對接，并以建立現(xiàn)代財政制度標(biāo)識新一輪財稅體制改革目標(biāo)，其意義不亞于當(dāng)年的國有企業(yè)改革。
所以說，公共財政體制與現(xiàn)代財政制度并不矛盾，而是如同一枚硬幣的兩面，是一脈相承的統(tǒng)一體。前者對應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以屬性特征標(biāo)識財稅體制改革目標(biāo)，表述為公共財政制度；后者對應(yīng)國家治理現(xiàn)代化，以時代特征標(biāo)識財稅體制改革目標(biāo)，表述為現(xiàn)代財政制度。
進(jìn)一步觀察還可以發(fā)現(xiàn)，二者都是基于建設(shè)中國特色社會主義財稅體制、標(biāo)識中國財稅體制改革方向的需要而提出的概念。況且，構(gòu)建公共財政體制的參照系，既有成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的成功做法，也有體制轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，當(dāng)然也包括我國自身財政改革與發(fā)展過程中所積累的經(jīng)驗。顯然，這些都屬于現(xiàn)代財政制度范疇。黨的十八屆三中全會《決定》圍繞建立現(xiàn)代財政制度的相關(guān)部署，其參照系就是現(xiàn)代化的財政制度形態(tài)。或者說，就是在立足我國特殊國情基礎(chǔ)上，廣泛借鑒包括成熟市場經(jīng)濟(jì)國家在內(nèi)的當(dāng)今世界財稅體制的一般規(guī)則和基本做法。
作為我國財稅體制改革目標(biāo)的高度概括，無論公共財政體制還是現(xiàn)代財政制度，實際上都是開放性的概念。換言之，它們均是植根于我國國情、海納百川汲取人類社會文明成果的產(chǎn)物。與此同時，孕育于實踐，萌生于實踐，專注于實踐，立足于實踐，與實踐如影隨形，也是它們共同的突出特點(diǎn)。這意味著，公共財政體制和現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵并非一成不變，而是與時俱進(jìn)的。在財稅體制改革目標(biāo)的標(biāo)識上，由關(guān)注屬性特征到強(qiáng)化時代特征，便是一個重要體現(xiàn)。