周紅民 中共桂林市委黨?？茖W(xué)文化教研室
土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵與形成機(jī)理
土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵。土地流轉(zhuǎn)的定義。在我國，土地制度是“三農(nóng)”問題的核心，而土地制度當(dāng)中，土地流轉(zhuǎn)問題又非常棘手。這使得學(xué)術(shù)界對于土地流轉(zhuǎn)的問題一直比較感興趣。王國輝（2007）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但是崔建凱（2010）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的定義并不是固定不變，而是隨著土地制度的不同而改變。史志強(qiáng)（2009）認(rèn)為，在通常情況下，基本上可以默認(rèn)土地流轉(zhuǎn)指的是權(quán)利主體把土地權(quán)利全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他主體的行為①?？紤]到土地流轉(zhuǎn)的范圍不同，會有不同的理解，這種范圍主要是針對農(nóng)業(yè)的內(nèi)部與外部之分。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部發(fā)生，其本質(zhì)上的用途沒有改變，只是在不同的耕種者之間流轉(zhuǎn)，這種土地流轉(zhuǎn)即狹義的土地流轉(zhuǎn)。而若在農(nóng)業(yè)外部發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就有所變化，原先的農(nóng)業(yè)性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)性質(zhì)的土地，這樣兩種范圍的土地流轉(zhuǎn)加在一起就是人們所說的廣義上的土地流轉(zhuǎn)。
土地所有權(quán)與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。根據(jù)中華人民共和國《物權(quán)法》規(guī)定：“所有權(quán)是指所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！雹谟纱丝梢姡r(nóng)戶對自己土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，一般就稱為土地所有權(quán)。另外還有比較重要的一點(diǎn)，就是土地所有權(quán)的權(quán)能能夠?qū)崿F(xiàn)與土地所有權(quán)的分離。對于土地流轉(zhuǎn)而言，前面已經(jīng)論述過，本質(zhì)上就是土地所有者的全部或部分土地權(quán)利在不同主體之間轉(zhuǎn)移的過程③。那么，很明顯可以知道土地流轉(zhuǎn)的核心和基礎(chǔ)就是土地所有權(quán)。筆者翻閱西方文獻(xiàn)總結(jié)出，對于不同的所有權(quán)制度能夠產(chǎn)生不一樣的土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生不同的土地流轉(zhuǎn)方式。并且，土地所有權(quán)這種權(quán)能的分離，往往會由于其分離程度的不同而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的迥異，分離的項目越多，越徹底，范圍就越廣?？梢?，土地所有權(quán)制度對土地的流轉(zhuǎn)有著非常顯著的影響。
土地流轉(zhuǎn)的形成機(jī)理。土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，這種內(nèi)在機(jī)理主要表現(xiàn)在三個方面。第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營方式，有效解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，提高農(nóng)地利用效率。如果采用行政手段，往往會適得其反，挫敗了農(nóng)民的積極性（Li & Rozelle, 1998）④，增加了談判的成本（Liu，Carter & Yao, 1998）⑤，為了降低交易成本，在市場機(jī)制作用下，土地流轉(zhuǎn)成了必然趨勢。第二，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)。例如，美國在二十世紀(jì)初基本完成了工業(yè)化，隨后的幾十年，工業(yè)化水平不斷提高，農(nóng)村剩余勞動力開始增加，這就造成農(nóng)地的撂荒與低效利用問題（Mesbah, 1993）。美國政府實(shí)施的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要征集土地來實(shí)現(xiàn)，有效利用農(nóng)地是政府當(dāng)時需要解決的問題。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨提出建立土地流轉(zhuǎn)市場，利用價格機(jī)制解決這一問題。第三，農(nóng)地功能轉(zhuǎn)變造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。這點(diǎn)在我國表現(xiàn)的比較明顯，自改革開放以來我國農(nóng)村土地功能具有不同的表現(xiàn)，從起初的社會政治穩(wěn)定功能，到現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)功能以及保障功能進(jìn)一步說明，土地流轉(zhuǎn)是未來的趨勢。
土地流轉(zhuǎn)的外在機(jī)理。筆者研究中文文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對于這種外在激勵，國內(nèi)外學(xué)者大致認(rèn)為在農(nóng)地非農(nóng)化市場制度供求失衡，以及利益的誘導(dǎo)下，生產(chǎn)要素價格的作用機(jī)制導(dǎo)致了農(nóng)地的土地流轉(zhuǎn)。例如在中國，改革開放以后，中國農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的活力，土地作為重要的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素開始煥發(fā)活力。在價格機(jī)制下，農(nóng)村土地資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，而土地使用者在價格信號的指引下，利用價格杠桿進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。
為了進(jìn)一步分析其中的作用機(jī)理，筆者借鑒Rozelle（1998）提出的模型，將農(nóng)村土地市場交易對農(nóng)戶生產(chǎn)（經(jīng)濟(jì)）行為的影響引入農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)模型。
Y=(PqQ-WLON-PmM)+(WLOFF+rAr)公式中，Y代表農(nóng)戶的收入，Q代表總產(chǎn)出，Pq與Pm分別代表產(chǎn)生總產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品市場價格與生產(chǎn)資料價格，w為工資率，r為土地租金，LON、LOFF代表為雇傭或出賣勞動力量，M為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料用量，Ar為土地凈出租量。模型直觀顯示Ar與r有很重要的影響作用，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)戶根據(jù)土地租金價格決定自己農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，投入的勞動量以及其他的生產(chǎn)投入，在利益最大化下，土地將向種田能手集中，更多數(shù)量的農(nóng)戶對土地的依賴程度降低，農(nóng)戶為了提高收入，就會想辦法增加rAr的值（在其他變量不變的情況下），就會將多余的土地從事市場交易，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。
國外土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行模式與制度安排
國外土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)及其運(yùn)行模式。美國土地流轉(zhuǎn)。在美國剛建國不久，美國的“西進(jìn)運(yùn)動”鼓勵拓荒者建設(shè)自己的家園，并免費(fèi)贈送土地，之后逐步確立了家庭農(nóng)場制為主的土地制度。美國從二十世紀(jì)六十年代就開始關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，因?yàn)槊绹鴮?shí)行的是以家庭農(nóng)場為基本經(jīng)營單位的土地制度，再加上美國歷年來重視個人產(chǎn)權(quán)，因此美國有著明晰的土地產(chǎn)權(quán)邊界。在美國，以租佃制為主要方式，市場調(diào)節(jié)流轉(zhuǎn)，土地買賣和出租都很自由。在流轉(zhuǎn)過程中，大多只涉及到土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，地主或自找使用者出租，或通過中介出租，價格由市場供求關(guān)系決定。在轉(zhuǎn)讓中，一般由政府與家庭農(nóng)場主簽訂經(jīng)濟(jì)契約，其目標(biāo)主要在于擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模，優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，運(yùn)用先進(jìn)科技與管理⑥。政府保留了相當(dāng)多的對土地的控制管理和收益權(quán)，目前美國4.7萬個農(nóng)村合作組織覆蓋成了全國網(wǎng)絡(luò)。
日本土地流轉(zhuǎn)。二戰(zhàn)后頭四年，日本進(jìn)行了比較徹底的土地改革，實(shí)行農(nóng)民小土地所有制，也就是我們比較熟悉的“耕者有其田”制度。日本政府從《土地法》（1952年）開始，到《農(nóng)業(yè)基本法》（1961年），倡導(dǎo)以租賃為主的規(guī)模經(jīng)營。之后日本經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐也緊隨其后。面對農(nóng)村問題，日本政府制定并執(zhí)行了《土地利用增進(jìn)法》，其中政府鼓勵農(nóng)戶在市場價格的基礎(chǔ)上出租、出賣或放棄自己的土地。日本政府借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，也在農(nóng)地問題上引進(jìn)市場機(jī)制，發(fā)揮市場中介作用，鼓勵擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模。同時，日本政府加強(qiáng)對中介組織的扶持與培育，積極引進(jìn)西方中介組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和理論，在國內(nèi)成立多個由各縣、市町村政府及農(nóng)協(xié)聯(lián)合組成的合作經(jīng)濟(jì)組織⑦。1999年頒布《新農(nóng)業(yè)基本法》制定了新農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)和管理計劃，為土地產(chǎn)權(quán)流動創(chuàng)造社會條件⑧。
法國土地流轉(zhuǎn)。法國在大革命后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，農(nóng)地閑置，效率低下。二十世紀(jì)二十年代起，法國政府決定重振農(nóng)業(yè)，改革土地繼承制度，頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》。另外，法國政府還做了以下工作：首先，減少農(nóng)村富余勞動力，鼓勵到退休年齡的農(nóng)場主退出土地，設(shè)立“非退休金的補(bǔ)助金”，鼓勵部分青年農(nóng)民到工業(yè)、服務(wù)業(yè)去投資或就業(yè)。其次，鼓勵市場中介組織的發(fā)展。國家通過中介組織去收購和轉(zhuǎn)賣農(nóng)地，訂立長期租約，以刺激投資。同時，法國政府還設(shè)置土地事務(wù)所和土地銀行等其他的相關(guān)機(jī)構(gòu)促進(jìn)土地的有效管理和流轉(zhuǎn)，最后，法國政府還建立了比較完善的法律法規(guī)體系來確保土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行。并且，政府鼓勵建立適度規(guī)模的中型家庭農(nóng)場及其組合，為符合條件的農(nóng)戶提供低息貨款⑨。目前法國只有土地所有者自己直接經(jīng)營和租佃兩種農(nóng)地經(jīng)營制度，其政策大大促進(jìn)了農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在六成以上的農(nóng)地是以租賃方式經(jīng)營的。
國外土地流轉(zhuǎn)的制度性規(guī)定。上層設(shè)計是制度規(guī)定的保障。美、日、英、法四個國家雖然各自的土地制度不同，但都重視土地的利用而不是土地的歸屬。各種制度本身性的規(guī)定，大都來源于上層設(shè)計，因此這些國家的土地流轉(zhuǎn)都具有政治性，國家在其中扮演著重要的作用。國家是公共利益的代表，土地是一種公共資源，關(guān)乎到公眾的基本利益，國家擁有土地的管理權(quán)和規(guī)劃權(quán)。從美、日、英、法四個國家的實(shí)際情況來看，國家對土地流轉(zhuǎn)的管理和控制非常強(qiáng)有力。如日本對土地流轉(zhuǎn)的管理主要是通過國家法律來完成的，法國政府采取了積極干預(yù)的政策和措施來保障土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，美國則是通過其權(quán)責(zé)明確的交易秩序原則來進(jìn)行的。
公平自由是制度規(guī)定的基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容是保證土地流轉(zhuǎn)雙方利益分配的公平，完善對于農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)和利益的補(bǔ)償機(jī)制。英國對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)主要是側(cè)重于對失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償，建立土地開發(fā)利益回饋的社會制度。日本則重點(diǎn)對農(nóng)民權(quán)利加以保護(hù)，建立中介機(jī)構(gòu)和認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度，從而提高了土地的利用效率。法國也是側(cè)重于保證土地農(nóng)業(yè)用途的不可變性，設(shè)有土地事務(wù)所和土地銀行。美國保護(hù)土地所有權(quán)不受侵犯，需要占用就必須通過購買等有償方式來獲得（個體的無償捐贈也是可以的）。另外，國外通過土地交易市場來實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，在我國資本市場不活躍的背景下，這對于我國來說比較有借鑒意義。比如，法國的土地銀行，日本的合作經(jīng)濟(jì)組織都是土地交易機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地合理和有序的交易。美國由于其土地產(chǎn)權(quán)清晰，土地市場最發(fā)達(dá)，其農(nóng)地買賣和出租均很自由。
國外土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與中國選擇
立足國情，健全土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。從國外土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐看，各國都有其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展條件及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)受多種因素的影響，決定了各國必須探索適合自身特點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)道路。在此過程中需要制定符合自身特點(diǎn)的法律法規(guī)，為土地流轉(zhuǎn)的正常實(shí)施提供切實(shí)保障。由于歷史原因，當(dāng)前我國土地制度流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不是很完善，即便是目前已經(jīng)實(shí)施的《土地法》大多只是對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行原則性的規(guī)定。因此，政府應(yīng)該適度進(jìn)行制度引進(jìn)，并加以改造，當(dāng)然也要預(yù)防“制度陷阱”。相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研，得到一手?jǐn)?shù)據(jù)，完善相關(guān)立法工作，通過法律防止產(chǎn)生土地兼并和流失，保證土地正常流轉(zhuǎn)。同時，規(guī)范土地交易市場，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平合理，不會造成國家耕地的減少，也能提高農(nóng)地利用效率，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的活力。
遵循農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)律，合理處理利益分配機(jī)制。從國際土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都遵循土地流轉(zhuǎn)的基本規(guī)律。因此，我國應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，選擇最有利于自己的方式進(jìn)行改革。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也要符合循序漸進(jìn)的規(guī)律，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，遵循生產(chǎn)力規(guī)律，不能操之過急。另外，土地的流轉(zhuǎn)都不同程度的受到國家的管理和規(guī)制。其中，國家起著權(quán)衡利益的關(guān)鍵角色。在土地流轉(zhuǎn)中，一部分農(nóng)民不可避免地失去了一些土地的經(jīng)營權(quán)，這些農(nóng)民失去土地以后成為農(nóng)村剩余勞動力，就會前往一些發(fā)達(dá)城市尋找工作機(jī)會，政府就應(yīng)該保障他們在土地流轉(zhuǎn)后與所從事的工作接軌。英國通過發(fā)放補(bǔ)助金、養(yǎng)老金，其他國家也制定了相應(yīng)的政策保護(hù)農(nóng)民利益。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，只有保障了農(nóng)民的切身利益，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展才能順利進(jìn)行。因此，我國要健全和完善農(nóng)村社會保障體系，加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依靠市場土地價格來計算。
適時培養(yǎng)和扶植中介組織，發(fā)展土地交易市場。根據(jù)國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府利用制度培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)方向和發(fā)展經(jīng)營規(guī)模，值得我國借鑒。當(dāng)前，我國最重要的是建立土地流轉(zhuǎn)市場，在各種配套制度還不完善的情況下，應(yīng)該準(zhǔn)確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色，為流轉(zhuǎn)做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理等各項工作。另外，還要根據(jù)實(shí)際情況，加強(qiáng)村委會的組織建設(shè)，利用政府行政力量扶持培育中介組織，積極開展土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的中介服務(wù)，比如供求登記、信息發(fā)布、政策法律咨詢、地價評估等。當(dāng)然參與土地交易市場的主要是農(nóng)民交易商，其作為土地流轉(zhuǎn)的市場主體，受教育水平越高，土地市場參與率越高，就越傾向于轉(zhuǎn)出土地。因此，大力培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)和技能，有利于實(shí)現(xiàn)土地增值、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，進(jìn)一步繁榮土地交易市場，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。