陳功 北京大學(xué)人口研究所常務(wù)副所長、教授、博士生導(dǎo)師、老年學(xué)研究所常務(wù)副所長
王瑜 北京大學(xué)人口研究所
武繼磊 北京大學(xué)人口研究所副教授
程云飛 北京大學(xué)人口研究所
從國家十二五規(guī)劃綱要到習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上的重要講話，再到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。
京津冀地區(qū)包括北京、天津以及河北11個(gè)地市，土地面積21.6萬平方公里，囊括１億多人口，2013年GDP為6.2萬億元，占全國1/9。解決好京津冀地區(qū)人口協(xié)同發(fā)展問題，將為中國特大城市都市圈人口一體化發(fā)展提供示范標(biāo)本。
為此，從國家整體發(fā)展的全局高度和京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略角度入手，梳理國內(nèi)外特大城市及城市群和都市圈的人口調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，重新審視和評析首都北京最近30年人口調(diào)控政策和研究狀況，對未來制定京津冀人口有序遷移和合理分布政策，促進(jìn)區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)社會和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義和參考價(jià)值。
世界主要特大城市圈人口調(diào)控政策經(jīng)驗(yàn)范式
特大城市都市圈人口調(diào)控是全球性難題。國外特大城市人口調(diào)控政策可大體分為以下五類：
建立衛(wèi)星城或次中心疏導(dǎo)戰(zhàn)略。
英國倫敦是通過規(guī)劃衛(wèi)星城和次中心引導(dǎo)人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的典型。1944年倫敦出臺規(guī)劃，提出建設(shè)城市內(nèi)環(huán)、郊區(qū)圈、綠帶環(huán)、鄉(xiāng)村外環(huán)，并在外圍建立衛(wèi)星城，使中心城市人口集中、住房條件惡化、工業(yè)發(fā)展用地緊缺等問題得到緩解；針對外圍衛(wèi)星城人口集聚力缺乏等問題，制定《大倫敦規(guī)劃（1969年）》，提出使城市沿三條主要快速交通干線向外擴(kuò)展，并在終端分別建設(shè)三座“反磁力吸引中心”城市；2008年出臺新規(guī)劃，將倫敦劃為東西南北中五個(gè)次區(qū)域，強(qiáng)調(diào)相互間的“可滲透性”，鼓勵(lì)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動。
功能疏解和機(jī)構(gòu)搬遷政策。
日本參眾兩院1990年通過關(guān)于國會等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移決議案，提出將轉(zhuǎn)移國會和中央政府功能，調(diào)整東京首都功能，由“一極集中”向“多核心型”城市發(fā)展。韓國1972年制定《大城市人口分散措施》，要求搬遷京畿道、明知和漢陽等大學(xué)；次年，首爾開始外遷行政機(jī)構(gòu)。
注重法律和規(guī)劃引導(dǎo)人口布局。
法國巴黎1965年制定《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要（1965—2000）》和《巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃》，對巴黎地區(qū)整體功能布局制定為期35年的規(guī)劃。日本政府先后頒布《東京特別都市計(jì)劃》《首都圈整備計(jì)劃》《東京都長期規(guī)劃》，完善東京都市圈功能布局。韓國政府專門制定《工業(yè)布局法》，輔以差別化稅收政策。
通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局調(diào)控人口 。
不少特大城市都市圈通過產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整間接調(diào)控人口結(jié)構(gòu)和分布，達(dá)到“以業(yè)控人”目的。
法國巴黎曾借助行政審批和稅收手段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)控：一方面，嚴(yán)格限制市區(qū)核心地區(qū)新產(chǎn)業(yè)建立；另一方面，通過提供各種財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)巴黎地區(qū)產(chǎn)業(yè)遷往外地。
通過調(diào)控公共服務(wù)和社會保障間接調(diào)控人口。
一些發(fā)達(dá)國家特大城市通過稅收和法律等手段調(diào)控公共服務(wù)以限制人口流入或過度聚集。
英國政府曾通過法律規(guī)定最低人均居住面積，以控制房屋建筑總面積來控制人口規(guī)模。法國巴黎在市區(qū)比郊區(qū)征收更多建筑用地稅。韓國首爾對大型建筑物的建筑商征收人口過密稅。
綜上，國際特大城市都市圈人口調(diào)控經(jīng)驗(yàn)表明，城市轉(zhuǎn)型期人口調(diào)控應(yīng)綜合調(diào)控人口總量、結(jié)構(gòu)和分布，還應(yīng)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，并系統(tǒng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃和行政等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。
國內(nèi)特大城市群人口調(diào)控模式梳理
當(dāng)前我國正處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，特大城市人口調(diào)控對象主要是外來流動人口。
針對流動人口大規(guī)?？焖倭魅胩卮蟪鞘袪顩r，我國很多城市采取了多層面人口調(diào)控策略，其中，核心在于戶籍制度改革以及主要依附于戶籍的公共服務(wù)和社會保障體系如何實(shí)現(xiàn)對流動人口的實(shí)際有效覆蓋。
以控制人口規(guī)模為基線，有序放開戶籍管理制度。
為滿足流動人口落戶需求，廣州市于2010年11月正式實(shí)施積分制入戶制度。2014年3月，廣州市公布人口調(diào)控和入戶政策“1+3”文件，通過積分入戶等方式推動1300萬人進(jìn)城。
以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)為主，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和分布。
上海市針對當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)總體層次不均衡的現(xiàn)狀，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局，提出“壓低端、擴(kuò)中端、引高端”原則，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。壓低端，即盡可能減少存量人口中的低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，在增量人口中控制低端人口增速，降低比例；擴(kuò)中端，就是通過產(chǎn)業(yè)政策、社會保障及公共服務(wù)引導(dǎo)，擴(kuò)大符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的中端勞動力；引高端，就是通過合理積極的人才政策，吸引當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需要的高素質(zhì)人才。
增強(qiáng)交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)對人口的疏導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。
《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》提出通過改善教育和醫(yī)療的公共服務(wù)調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)的舉措。包括優(yōu)化基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu)，合理配置義務(wù)教育辦學(xué)資源，逐步解決常住人口子女平等接受義務(wù)教育問題；優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，推動醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村基層、城市社區(qū)傾斜。
區(qū)域協(xié)同、合作分工，調(diào)控人口有序流動，形成合理布局。
《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出，長三角地區(qū)應(yīng)依托核心區(qū)引導(dǎo)蘇北、浙西南地區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口有序集聚，加快城市發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)人口向沿江、沿灣、沿海以及主要交通沿線、資源環(huán)境承載能力強(qiáng)的重點(diǎn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，適度提高人口集聚度。
京津冀都市圈人口調(diào)控政策局限和內(nèi)因分析
盡管自20世紀(jì)80年代以來就已形成一體化發(fā)展思路，但在京津冀城市圈迅速發(fā)展過程中，低層次產(chǎn)業(yè)吸引了大量外來人口涌入。另一方面，與人口調(diào)控政策相關(guān)的戶籍、住房、就業(yè)等相關(guān)制度和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)配套改革滯后，嚴(yán)重影響人口在京津冀地區(qū)的均衡聚集和分布。加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異和居民收入差異顯著、人口承載力不均衡等矛盾突出，嚴(yán)重制約著京津冀未來長遠(yuǎn)發(fā)展。
目前，人口調(diào)控問題已成為北京亟待破解的關(guān)鍵難題，也成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建新首都經(jīng)濟(jì)圈和世界級城市群的主要瓶頸。
縱向來看，進(jìn)入新世紀(jì)以來，北京市人口調(diào)控政策相關(guān)研究和實(shí)施大多局限于就北京市本地范圍進(jìn)行調(diào)控和政策規(guī)劃。從最近30年北京人口調(diào)控政策歷史演變和實(shí)際效果評估看，多數(shù)人口調(diào)控政策缺少從國家整體發(fā)展戰(zhàn)略角度和京津冀協(xié)同發(fā)展角度的統(tǒng)籌考量和頂層設(shè)計(jì)，過多依賴戶籍管控、行政限制等強(qiáng)制管理手段和硬性調(diào)控政策，尤其對于流動人口的調(diào)控，缺少京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的實(shí)證分析與科學(xué)預(yù)測，簡單的行政強(qiáng)制措施居多，社會保障和公共服務(wù)缺位。
作為我國最早提出實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的地區(qū)，京津冀一體化水平至今仍低于其他經(jīng)濟(jì)圈，其根本原因在于本地區(qū)整體市場化程度不高，發(fā)展不均衡，尚未真正突破“行政區(qū)”簡單疊加的利益壁壘，未形成“經(jīng)濟(jì)區(qū)”協(xié)同發(fā)展的有效模式和現(xiàn)實(shí)路徑。實(shí)踐證明，單純依靠行政方式推動很難形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的真正合力，必須在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略規(guī)劃下充分發(fā)揮市場的決定性作用。
未來京津冀人口協(xié)同發(fā)展的調(diào)控原則與路徑選擇
京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究，首先應(yīng)從國家戰(zhàn)略角度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將京津冀協(xié)同發(fā)展的人口調(diào)控納入國家和京津冀三地發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃中。其次，就其人口調(diào)控政策目標(biāo)而言，不僅要著眼于人口分布與新首都圈的產(chǎn)業(yè)布局、城市功能定位、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障體系相匹配，更要考慮區(qū)域人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口有序遷移與合理分布。
實(shí)現(xiàn)京津冀一體化、構(gòu)建世界級都市群、打造國際一流首都圈的目標(biāo)應(yīng)遵循以下基本原則：
切分好政府調(diào)控和市場導(dǎo)向的職責(zé)分工，將頂層設(shè)計(jì)、市場導(dǎo)向與制度建設(shè)和法治保障相結(jié)合，綜合運(yùn)用多種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，構(gòu)建科學(xué)的人口調(diào)控政策體系，確保人口有序轉(zhuǎn)移和平穩(wěn)過渡，實(shí)現(xiàn)人口合理分布和首都圈成功轉(zhuǎn)型。
與城市群人口分布的優(yōu)化相結(jié)合，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)新城、中小城市和小城鎮(zhèn)對人口的吸納和集聚能力，引導(dǎo)人口由特大城市主城區(qū)向這些地區(qū)疏散轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城市群人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
分析京津冀區(qū)域內(nèi)人口分布和轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與問題，測算區(qū)域內(nèi)中小城市人口承載能力與潛力；識別影響該區(qū)域內(nèi)部人口轉(zhuǎn)移的市場因素和制度障礙；基于此，就提高中小城市人口集聚能力、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布和實(shí)現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等機(jī)制體制進(jìn)行創(chuàng)新性設(shè)計(jì)。
未來京津冀人口系統(tǒng)調(diào)控政策的四個(gè)方向性路徑如下：
擬定京津人口向河北等區(qū)域內(nèi)人口密度較低地區(qū)有序轉(zhuǎn)移疏導(dǎo)政策。
對北京市2005—2012年各區(qū)縣常住人口動態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析后發(fā)現(xiàn)，北京市常住人口分布不均，朝陽和海淀始終是人口最為集中的區(qū)域，海淀、朝陽、昌平和西城四區(qū)集聚了北京人口的50%。
據(jù)地理特征進(jìn)行分板塊分析發(fā)現(xiàn)，北京人口分布有兩個(gè)集聚中心，一是由海淀、朝陽、昌平、西城四區(qū)域組成的中心偏西北區(qū)域，另一個(gè)是通州、大興、豐臺、房山四區(qū)域組成的南部和西南區(qū)域。進(jìn)一步可細(xì)分為內(nèi)圈（東城區(qū)和西城區(qū)）、中圈（海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)）、外圈（懷柔、密云、延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山、門頭溝）。分圈分析可發(fā)現(xiàn)：
內(nèi)圈人口集中程度逐漸變小，人口集中趨勢可能在向“城兩區(qū)”以外地區(qū)輻射；
“內(nèi)圈+中圈”即“城六區(qū)”，這一區(qū)域人口總體在向外輻射，中圈可能是人口遷移的主要緩沖區(qū)；
盡管外圈中人口比例實(shí)際增長的只有通州、大興，但整體仍呈增長趨勢，這兩區(qū)已成整個(gè)北京流動人口主要接收地。
綜合分析，內(nèi)圈人口比例不斷減小，中圈和外圈人口比例變化不明顯，這可能意味著內(nèi)圈人口向外輻射機(jī)制正在形成，而中圈向外圈輻射機(jī)制尚未真正建立。
根據(jù)上述特點(diǎn)，京津冀人口一體化戰(zhàn)略設(shè)計(jì)須兼顧解決人口和經(jīng)濟(jì)活動“過密”和“過疏”兩方面問題。
為此，人口遷移和分布必須與京津冀功能定位、產(chǎn)業(yè)分工布局相結(jié)合。在對三地人口科學(xué)預(yù)測和承載力狀況評估基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀三地功能定位和產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略分析，擬定與天津承載首都功能轉(zhuǎn)移、河北承接京津功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策方案相匹配的人口遷移路徑政策。擬定京津人口內(nèi)部存量調(diào)整與向河北及周邊增量遷移相結(jié)合的人口疏導(dǎo)調(diào)控政策。
擬定與人口遷移和重新布局相適應(yīng)的公共服務(wù)均等化疏導(dǎo)政策。
當(dāng)前，京津冀三地公共服務(wù)不均衡明顯，應(yīng)通過公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展來疏導(dǎo)調(diào)控人口。應(yīng)以三地人口預(yù)測和承載力狀況分析為基礎(chǔ)，結(jié)合三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、公共服務(wù)能力及水平，確定促進(jìn)三地人口遷移和布局的配套公共服務(wù)疏導(dǎo)政策。
交通一體化是京津冀區(qū)域一體化的基礎(chǔ)。此外，教育方面，可探索試行京津冀三地高考一體化政策；就業(yè)方面，與功能定位及產(chǎn)業(yè)分工相契合，擬定以市場導(dǎo)向?yàn)橹鞯膮^(qū)域就業(yè)政策；醫(yī)療方面，配置與人口結(jié)構(gòu)相匹配的醫(yī)療資源和公共衛(wèi)生服務(wù)政策；養(yǎng)老方面，根據(jù)人口遷移方向和路徑，構(gòu)建滿足不同區(qū)域人口養(yǎng)老需求的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系和政策。
針對外來流動人口，應(yīng)強(qiáng)調(diào)有序疏導(dǎo)，而不是簡單“排外”。對為北京市建設(shè)作出貢獻(xiàn)的非本地戶籍常住人口，在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障方面應(yīng)建立相應(yīng)的準(zhǔn)入機(jī)制，通過優(yōu)化積分入戶政策和降低限制門檻等舉措，保障其尊嚴(yán)和基本權(quán)益。
擬定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。
重點(diǎn)針對京津周邊衛(wèi)星城和河北大量中小城市人口密度較低的現(xiàn)狀，制定旨在提升京津冀區(qū)域內(nèi)中小城市人口吸引力和集聚能力的發(fā)展規(guī)劃。以三地人口科學(xué)預(yù)測和承載力狀況分析為基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究如何有序放開北京和天津周邊及河北中小城市戶籍制度，提升公共服務(wù)和社會福利以增強(qiáng)人口集聚力。
對于中小城市而言，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，吸引凝聚京津等特大城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)科技人才資源，轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將這些中小城市變成具有活力的都市連綿區(qū)。
擬定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域人口向沿海等地疏解機(jī)制和政策。
近年來，京津冀地區(qū)環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重影響本區(qū)域居民生活質(zhì)量和遷移分布。因此，應(yīng)建立與人口遷移和分布相適應(yīng)的區(qū)域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)科學(xué)生態(tài)移民。應(yīng)針對京津冀范圍內(nèi)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、保護(hù)區(qū)等生態(tài)資源和環(huán)境脆弱區(qū)域，制定向渤海沿海等地進(jìn)行科學(xué)生態(tài)移民政策方案。擬定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)向渤海沿海地帶轉(zhuǎn)移疏解機(jī)制和政策建議，注意將政策導(dǎo)向、政府干預(yù)與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)設(shè)置以及人口資源環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合。
總體來看，京津冀人口發(fā)展必須與三地資源環(huán)境優(yōu)劣勢相結(jié)合，與三地產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)相匹配，同時(shí)以動態(tài)眼光科學(xué)預(yù)測三地長遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
注：
1.作者單位：北京大學(xué)人口研究所，本文為國家自然科學(xué)基金2014年應(yīng)急項(xiàng)目“京津冀一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策研究”子項(xiàng)目“京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究”成果）
2.智庫名片：北京大學(xué)人口研究所，是國內(nèi)最先開展人口學(xué)研究的單位之一，也是首批獲得聯(lián)合國人口基金資助的重點(diǎn)人口研究機(jī)構(gòu)。其前身是成立于一九七九年的北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系人口研究室，一九八四年經(jīng)教育部批準(zhǔn)成立北京大學(xué)人口研究所。
人口健康研究是北大人口研究所的特色研究方向，圍繞這一主題，北大人口研究所開展了一系列研究并成立了多學(xué)科研究平臺，擁有國家核心期刊《人口與發(fā)展》。
北京大學(xué)人口研究所一九九一年被世界衛(wèi)生組織命名為“世界衛(wèi)生組織生殖健康與人口科學(xué)合作中心”；二○○○年成為國家科技部人口健康九七三項(xiàng)目“中國人口出生缺陷的遺傳與環(huán)境可控性研究”首席科學(xué)家單位；二○○七年成為該項(xiàng)目“中國人口重大出生缺陷遺傳和環(huán)境交互作用機(jī)理研究”首席科學(xué)家單位；二○○八年成為亞太經(jīng)濟(jì)合作組織健康與投資創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)委員會專家單位。