一帶一路投資政治風(fēng)險(xiǎn)研究之緬甸

編者按：一帶一路戰(zhàn)略的順利推進(jìn)與一帶一路國(guó)家的國(guó)內(nèi)政局發(fā)展密切相關(guān)。由于一路一帶地區(qū)上的許多國(guó)家對(duì)外深陷大國(guó)博弈的戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)內(nèi)面臨領(lǐng)導(dǎo)人交接、民主政治轉(zhuǎn)型、民族沖突等多重矛盾，一帶一路國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)與中國(guó)企業(yè)走出去的最大風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于一帶一路國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與評(píng)估已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)國(guó)際問題研究最為急迫的任務(wù)之一。

中國(guó)網(wǎng)將在連續(xù)數(shù)月中，以每周發(fā)布兩篇分析文章的方式，對(duì)一路一帶地區(qū)的60余國(guó)的政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要的概述與分析。本系列將持續(xù)發(fā)布30余周，共計(jì)60余篇文章。具體內(nèi)容主要圍繞該國(guó)的一般情況、投資環(huán)境、政治結(jié)構(gòu)、各方政治勢(shì)力、相關(guān)政治風(fēng)險(xiǎn)以及可能的國(guó)家戰(zhàn)略動(dòng)向進(jìn)行分析。

任琳 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世經(jīng)政所學(xué)者

牛恒 清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生

?緬甸位于亞洲中南半島西北部，與中國(guó)、泰國(guó)、印度、孟加拉和老撾5國(guó)互為陸上鄰國(guó)。西南瀕臨印度洋，海岸線長(zhǎng)1930公里。國(guó)土面積67.66萬(wàn)平方公里，是東南亞第二大國(guó)，生態(tài)環(huán)境良好，自然災(zāi)害較少。緬甸是東盟、WTO成員國(guó)。緬甸是陸地上聯(lián)結(jié)東南亞與南亞、中東的必然通道，也是通往印度洋的重要通道，天然的地理位置優(yōu)勢(shì)使其具有了重要的戰(zhàn)略意義。近年來，美國(guó)、日本、印度都十分重視與緬甸政府建立密切關(guān)系。奧巴馬政府上臺(tái)以來，美國(guó)逐取消了對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁。在美國(guó)重返亞太的戰(zhàn)略背景下，國(guó)務(wù)卿希拉里，總統(tǒng)奧巴馬先后訪問緬甸。中國(guó)主張“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊政策，推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略、推動(dòng)區(qū)域互聯(lián)互通，緬甸將是東南亞-印度洋地區(qū)非常重要的一環(huán)。

一、緬甸國(guó)內(nèi)政治、自然概況

緬甸于1948年脫離英聯(lián)邦獨(dú)立。1962年，奈溫將軍發(fā)動(dòng)軍事政變，推翻執(zhí)政14年的吳努政府。1988年，蘇貌將軍為首的軍隊(duì)接管政權(quán)，將“緬甸聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)”更名為“緬甸聯(lián)邦”。2010年，緬甸再次舉行全國(guó)大選，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(鞏發(fā)黨)獲勝。2011年，聯(lián)邦議會(huì)確定緬甸政府部門共30個(gè)，同年新政府宣誓就職。2012年，緬甸舉行議會(huì)補(bǔ)選，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟成為第一大反對(duì)黨。

當(dāng)前，緬甸聯(lián)邦議會(huì)成為了名義上國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。由聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生議會(huì)議長(zhǎng)，國(guó)家總統(tǒng)、副總統(tǒng)?？偨y(tǒng)為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)及政府首腦。30個(gè)政府部門部長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，議會(huì)批準(zhǔn)產(chǎn)生。各地方政府機(jī)關(guān)（省、邦）首席部長(zhǎng)和部門負(fù)責(zé)人由地方議會(huì)選舉、總統(tǒng)任命產(chǎn)生。但是軍隊(duì)仍然保留有很大權(quán)力，新憲法對(duì)軍人地位作了闡明：聯(lián)邦議會(huì)中25%的議席由國(guó)防軍總司令直接任命產(chǎn)生，地方議會(huì)（省、邦）中，國(guó)防軍總司令以3:1的比例直接任命軍方議員。目前兩院（民族院、人民院）議員任期一般為五年，每五年選舉一次。下一次緬甸議會(huì)選舉按計(jì)劃將于2015年11月或12月舉行。

根據(jù)商務(wù)部國(guó)別報(bào)告2014年的信息顯示，緬甸的石油和天然氣資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)林資源、漁業(yè)資源、旅游資源等十分豐富。緬甸是東南亞國(guó)家中僅次于印尼的第二大天然氣出口國(guó)，據(jù)亞洲開發(fā)銀行能源評(píng)估報(bào)告，緬甸共有104個(gè)油氣開采區(qū)塊，約有1.6億桶石油和20.11萬(wàn)億立方英尺天然氣，目前日均產(chǎn)量約20億立方英尺，其中分別向泰國(guó)和中國(guó)銷售13億立方英尺和4.65億立方英尺。緬甸礦產(chǎn)資源主要有銅、鉛、鋅、銀、金、鐵、鎳、紅藍(lán)寶石、玉石等等，寶石和玉石在世界上享有盛譽(yù)。因緬甸地質(zhì)勘查能力較落后，因此對(duì)整個(gè)礦藏的儲(chǔ)量及分布情況還不完全清晰。1994年緬甸頒布《礦業(yè)法》，允許外國(guó)對(duì)寶石、金屬、工業(yè)礦產(chǎn)原料、石料進(jìn)行勘查、勘測(cè)和生產(chǎn)。緬甸森林覆蓋率為41%（2010年），袖木儲(chǔ)量占全世界60%。另外緬甸還盛產(chǎn)各種硬木和名貴硬木。2014年起，緬甸停止原木出口，只允許出口木材制品。緬甸海岸線漫長(zhǎng)，內(nèi)陸湖泊眾多，漁業(yè)資源豐富，開發(fā)仍不足，對(duì)外合作潛力大。緬甸風(fēng)景優(yōu)美，名勝古跡多。政府大力發(fā)展旅游業(yè)，積極吸引外資，建設(shè)旅游設(shè)施。根據(jù)緬甸酒店和旅游部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013/14財(cái)年赴緬游客達(dá)到近225萬(wàn)人次。

二、緬甸外交關(guān)系概況

緬甸奉行“不結(jié)盟、積極、獨(dú)立”的外交政策，不允許外國(guó)在緬?cǎi)v軍，是“和平共處五項(xiàng)原則”的共同倡導(dǎo)者之一。曾長(zhǎng)期受到西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制裁，加入東盟后與周邊國(guó)家關(guān)系有較大發(fā)展。

中國(guó)與緬甸于1950年建交。1960年，兩國(guó)政府簽訂了中緬邊界條約，解決了歷史遺留的邊界問題。六十年代中期以前，中緬兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一直保持互訪傳統(tǒng)，中緬關(guān)系保持著較為親善的狀態(tài)。六十年代中后期，緬甸發(fā)生了大規(guī)模排華事件，兩國(guó)關(guān)系降至冰點(diǎn)。1990年緬甸軍政府受到西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)制裁，繼而著力于中國(guó)發(fā)展雙邊關(guān)系。2011年緬甸新政府成立以來，中緬兩國(guó)交流合作仍舊非常密切。2011年5月緬甸總統(tǒng)吳登盛訪華，宣布建立中緬兩國(guó)全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。2012年，緬甸聯(lián)邦議會(huì)人民院議長(zhǎng)吳瑞曼，總統(tǒng)吳登盛分別訪華，中方全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)對(duì)緬甸進(jìn)行了訪問。2013年中國(guó)副部級(jí)以上官員訪緬共13次。緬方總統(tǒng)吳登盛則在2013年兩次到訪中國(guó)。2014年，緬甸聯(lián)邦議會(huì)人民院議長(zhǎng)吳瑞曼、總統(tǒng)吳登盛分別訪華，中方全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)嚴(yán)雋琪則對(duì)緬甸進(jìn)行了友好訪問。

隨著政府政權(quán)的穩(wěn)固，緬甸逐漸調(diào)整外交政策，改善與其他國(guó)家的關(guān)系。隨和緬甸的戰(zhàn)略意義逐漸凸顯，越來越引起歐美等區(qū)域外國(guó)家的關(guān)注。美國(guó)、日本、印度都十分重視與緬甸政府建立密切關(guān)系。2012年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布減輕對(duì)緬制裁，準(zhǔn)許美公司赴緬甸投資，并于11月訪問緬甸，成為首位訪緬的美國(guó)在任總統(tǒng)。

三、緬甸與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系及其投資環(huán)境

?1、中緬雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系

根據(jù)商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)網(wǎng)站信息，2014年10月，緬甸政府預(yù)測(cè)2014/15財(cái)年和2015/16財(cái)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)幅度將分別為9.1%和9.2%，本屆政府5年任期內(nèi)的平均增長(zhǎng)率將達(dá)8%。

根據(jù)中華人民共和國(guó)駐緬甸大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處的信息顯示，緬甸主要貿(mào)易伙伴都是亞洲國(guó)家，與美歐的貿(mào)易量非常少。2013-14財(cái)年，緬甸與亞洲國(guó)家的貿(mào)易額達(dá)230億美元，占其總外貿(mào)額的95.22%，與歐洲的貿(mào)易額約為5.53億美元，占總外貿(mào)額的2.22%，而與美國(guó)的貿(mào)易額僅1.36億美元。

1954年中緬簽訂了第一個(gè)貿(mào)易協(xié)定。1971年簽署貿(mào)易協(xié)定，雙方給予最惠國(guó)待遇。1994年簽訂《有關(guān)邊境貿(mào)易的諒解備忘錄》。1997年簽訂《關(guān)于成立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和技術(shù)合作聯(lián)合工作委員會(huì)的協(xié)定》。2001年中緬簽訂《投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定》。2004年簽訂《中緬有關(guān)促進(jìn)貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)合作的諒解備忘錄》。

自2006年開放木姐邊境貿(mào)易口岸以來，中緬雙方貿(mào)易額逐年增長(zhǎng)。根據(jù)緬甸中央統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011/2012財(cái)年，緬中貿(mào)易額達(dá)到50.01億美元，中國(guó)成為緬甸第一大貿(mào)易伙伴。據(jù)緬甸《Eleven Daily News》報(bào)道，2013-14財(cái)年，中國(guó)繼續(xù)保持緬甸最大貿(mào)易伙伴地位，兩國(guó)貿(mào)易額約70億美元，其中緬甸進(jìn)口約40億美元，出口近30億美元。位居第二的是泰國(guó)，緬泰兩國(guó)貿(mào)易額為55億多美元。

2011-2014財(cái)年緬甸主要貿(mào)易伙伴

中緬經(jīng)貿(mào)合作不斷深入發(fā)展，合作領(lǐng)域從貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)援助擴(kuò)展到工程承包、投資和多邊合作。中緬貿(mào)易中，緬甸主要出口木材、農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品等，向中國(guó)進(jìn)口成套設(shè)備和機(jī)電產(chǎn)品、紡織品、摩托車配件和化工產(chǎn)品等。近幾年，中國(guó)對(duì)糧食和動(dòng)物飼料的需求量大幅增加，緬甸向中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品出口也隨之增加。

緬甸對(duì)外貿(mào)易主要出口商品有天然氣、大米、玉米、各種豆類、橡膠、礦產(chǎn)品、木材、珍珠、寶石和水產(chǎn)品等，主要進(jìn)口商品有燃料、工業(yè)原料、機(jī)械設(shè)備、零配件、五金產(chǎn)品和消費(fèi)品等。輻射市場(chǎng)主要為東盟國(guó)家。緬甸是東盟成員國(guó)之一，因此其產(chǎn)品在進(jìn)入東盟其他各國(guó)時(shí)享受優(yōu)惠關(guān)稅。中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)于2010年建立，中國(guó)對(duì)從東盟10國(guó)進(jìn)口的90%以上產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了零關(guān)稅，2015年緬甸也將對(duì)自中國(guó)進(jìn)口的90%以上產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅。緬甸也是WTO成員國(guó)，所以大多數(shù)產(chǎn)品出口至成員國(guó)時(shí)無配額限制。另外，緬甸已通過了美國(guó)的普惠制(GSP)審查，已重新獲得美國(guó)的普惠制待遇，有5000多種產(chǎn)品可以免稅進(jìn)人美國(guó)市場(chǎng)。緬甸還是歐盟提供關(guān)稅優(yōu)惠的受惠國(guó)，歐盟對(duì)從緬甸進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)行免關(guān)稅政策。

2、緬甸的貿(mào)易投資環(huán)境

緬甸于1988年正式允許外資進(jìn)入本國(guó)投資，二十多年來外國(guó)對(duì)緬甸的投資有了長(zhǎng)足發(fā)展。為進(jìn)一步吸引外資，緬甸于2012年頒布新《外國(guó)投資法》。據(jù)緬方統(tǒng)計(jì)，截至2014年3月底，共有33個(gè)國(guó)家和地區(qū)在緬甸12個(gè)領(lǐng)域投資685個(gè)項(xiàng)目，總投資額462.26億美元。主要投資領(lǐng)域?yàn)槟茉?、礦產(chǎn)、制造業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)。2013/14財(cái)年，緬甸吸收外資流量為41億美元，2014/15財(cái)年上半年（2014年4月1日至9月30日）緬甸吸收外資流量超過36億美元，同比增加20億美元。本財(cái)年吸收外資流量有望達(dá)到50億美元。世界經(jīng)濟(jì)論壇《2014-2015年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，緬甸在全球最具競(jìng)爭(zhēng)力的144個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，排第134位。

外商投資情況（截至2014年3月31日）

據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2013年中國(guó)對(duì)緬甸直接投資4.75億美元。至2013年末，中國(guó)對(duì)緬甸直接投資存量35.70億美元。中國(guó)對(duì)緬甸投資主要集中在油氣開發(fā)、水電資源開發(fā)、礦業(yè)資源開發(fā)等領(lǐng)域。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2013年中資企業(yè)在緬甸新簽承包工程合同77份，新簽合同額9.19億美元，完成營(yíng)業(yè)額12.61億美元。

電力能源和交通運(yùn)輸是緬甸當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)方向。目前緬甸只有30%的家庭得到電力供應(yīng)，但其蘊(yùn)藏的發(fā)電量是目前發(fā)電量的30倍。世行發(fā)言人透露，緬甸將花費(fèi)58億美元實(shí)現(xiàn)戶戶通電計(jì)劃。其中世行將為緬甸提供3至4億美元，其他部分由緬甸政府自行解決。另外，緬甸現(xiàn)主要依靠水路進(jìn)行貿(mào)易，正積極籌建與周邊國(guó)家相聯(lián)結(jié)的經(jīng)貿(mào)公路。部分項(xiàng)目已動(dòng)工，如蒙育瓦-格勒-甘果公路。該項(xiàng)目由日本與韓國(guó)橋梁公路維修組提供技術(shù)支持，并獲得了600億美元的經(jīng)費(fèi)援助，其中70%由東盟10國(guó)家資助，30%由亞洲開發(fā)銀行資助。據(jù)中國(guó)商務(wù)部報(bào)告稱：緬甸中央銀行存款利率10%（通貨膨脹率約達(dá)5%-7%），其他銀行存款利率為8%-13%不等，貸款利率高于13%。另外緬甸金融市場(chǎng)發(fā)展較遲緩，融資條件有限，在緬甸融資一般可通過項(xiàng)目抵押融資或者在同業(yè)之間拆借。緬甸正在積極加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剛剛成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行將為緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資帶來利好消息，2014年11月緬甸作為創(chuàng)始成員國(guó)加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。

中國(guó)對(duì)緬甸勞務(wù)合作的規(guī)模相對(duì)較小，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011-2013年中國(guó)對(duì)緬甸勞務(wù)合作年末在外人數(shù)分別為502人、639人和839人。近年來，緬甸引進(jìn)勞工的政策較嚴(yán)格，雇主只有在優(yōu)先招聘緬甸公民而沒有合適人選后，才能向緬甸聯(lián)邦投資委員會(huì)申請(qǐng)引進(jìn)外籍勞工。緬甸勞動(dòng)力豐富，但高素質(zhì)人才缺乏。據(jù)緬甸官方統(tǒng)計(jì)，勞動(dòng)力人口（15歲至59歲）為3340.7萬(wàn)。另?yè)?jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，緬甸中等教育人學(xué)率為49%，高等教育人學(xué)率為12%，均處于世界較低水平。

四、中國(guó)在緬甸地區(qū)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估投資

緬甸的目前的政治風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，緬甸中央與地方分權(quán)，部分地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩。緬甸是亞洲國(guó)家中民族成分最復(fù)雜的國(guó)家之一，存在大量的民族矛盾和地區(qū)分裂勢(shì)力，根據(jù)CIA網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，緬甸全國(guó)約有人口5575萬(wàn)，政府承認(rèn)的民族共有135個(gè)，民族語(yǔ)言100多種。緬甸北部的克欽邦和撣邦等地實(shí)行自治，軍事沖突經(jīng)常發(fā)生，政局不穩(wěn)，安全環(huán)境不穩(wěn)定。2013年6月至今，緬甸北部克欽邦境內(nèi)武裝沖突一直不斷。企業(yè)投資要注意避開這類可能的沖突，避免投資、建設(shè)因武裝沖突而無法開展、延期或中斷。

第二，對(duì)緬甸的投資需要在注意獲得法律和政府批準(zhǔn)之外，還需要贏得民眾認(rèn)同。民眾也可能質(zhì)疑決策的合法性，通過游行、示威來表達(dá)自己的訴求，干涉合作項(xiàng)目的開展。企業(yè)需要重視緬甸民眾的聲音，積極與緬甸民眾、社會(huì)組織溝通，廣泛聽取社會(huì)輿論意見，處理好在緬公共關(guān)系，樹立良好企業(yè)形象。此外，還要避免企業(yè)在緬甸社會(huì)責(zé)任履行仍不足，增加對(duì)緬甸醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

第三，緬甸轉(zhuǎn)向大國(guó)平衡的外交戰(zhàn)略。緬甸新一屆政府上臺(tái)后，重點(diǎn)發(fā)展與周邊國(guó)家，尤其是東盟國(guó)家的關(guān)系的同時(shí)，還努力改善與歐美大國(guó)的關(guān)系。緬甸也希望與其他重要國(guó)家搞好關(guān)系，在中美之間通過平衡外交，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。美、日、印等大國(guó)也希望緬甸減輕對(duì)中國(guó)的依賴，企圖在區(qū)域內(nèi)弱化中國(guó)影響力。在美國(guó)重返亞洲的國(guó)際環(huán)境下，企業(yè)投資也可能會(huì)受到此類不確定性的影響。

總的來說，投資緬甸的政治風(fēng)險(xiǎn)略高，但機(jī)遇重重。緬甸中央和地方政策的穩(wěn)定性和一致性缺失，可能給投資帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在緬甸開展投資活動(dòng)時(shí)，既要尊重當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)和社會(huì)習(xí)俗，也要注意避開內(nèi)部沖突，和各相關(guān)方均保持良好的關(guān)系，加強(qiáng)與在野黨派、民間團(tuán)體、普通民眾的交流，履行好企業(yè)社會(huì)責(zé)任，合作共贏，為在緬甸投資贏得更好的外部環(huán)境。