——訪國研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶
隨著農(nóng)村土地制度改革繼續(xù)推進(jìn)，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，已成各方共識。
改革的具體路徑，是在全國范圍推進(jìn)集體資產(chǎn)股份合作制改革，探索讓農(nóng)民以股份形式持有集體資產(chǎn)，成為集體的“股東”，使集體資產(chǎn)不再“人人所有、人人無份”，從而被基層干部無理侵占。
這是中國從實(shí)踐中找到的辦法。自上世紀(jì)80年代末起，廣東、浙江等地就有針對性的開展集體資產(chǎn)的改革實(shí)踐。最主要的做法即是集體資產(chǎn)折股量化、農(nóng)民以股份方式持有集體資產(chǎn)。
此路徑之外，十八屆三中全會亦給農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份的權(quán)能進(jìn)行了擴(kuò)充。改革到位后，農(nóng)民對集體資產(chǎn)，從法律上享有股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等一束產(chǎn)權(quán)，但如何賦權(quán)，目前尚未公布細(xì)化解釋。
除此之外，在目前的改革可選項(xiàng)中，集體資產(chǎn)可以包括土地、林權(quán)等資源性資產(chǎn)、物業(yè)廠房等經(jīng)營性資產(chǎn)，也可以涵蓋辦公樓道路等非經(jīng)營性資產(chǎn)。但在全國多數(shù)地方，除農(nóng)地、宅基地、林權(quán)，其余的這些資產(chǎn)尚未量化確權(quán)到集體成員，廣泛存在資產(chǎn)不清、產(chǎn)權(quán)不清等問題。
針對這一系列問題，在2015年中央一號文件公布之際，《財(cái)經(jīng)》記者對已多年參與起草該項(xiàng)文件的國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶進(jìn)行了專訪。據(jù)其透露，從宏觀層面來看，解決這些問題的改革步驟正在一一加快。
核心三命題
《財(cái)經(jīng)》： 2015年的中央一號文件述及了集體資產(chǎn)改革部分，你認(rèn)為今年的這一部分表述，價(jià)值何在？
葉興慶： 在過去11年的中央一號文件和歷次中央全會《決定》中，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)話題鮮有涉足，即使提及，也僅是寥寥數(shù)語。但今年的中央一號文件對此的表述，應(yīng)該說是最全面和系統(tǒng)的一次。具體表現(xiàn)為兩點(diǎn)不同：第一，在前面的11個(gè)中央一號文件中，從未像今年一樣針對集體產(chǎn)權(quán)單獨(dú)進(jìn)行全面部署；第二，今年中央一號文件在第22條中，針對土地等資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)三類資產(chǎn)的未來改革框架進(jìn)行了勾勒。因?yàn)橐裱惶栁募谋硎鲞壿?，沒辦法把它當(dāng)單獨(dú)變成一個(gè)大的部分進(jìn)行闡述，只是放到了改革措施當(dāng)中作為一個(gè)條目來陳述。但我們應(yīng)該清楚，它的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越目前的這一小段文字，因?yàn)檗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營性體系建設(shè)等一系列改革都有所交叉，所以它是中國接下來一段時(shí)間之內(nèi)，為了賦予農(nóng)民各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利而進(jìn)行的各項(xiàng)具體改革的一個(gè)頂層框架。
《財(cái)經(jīng)》： 為什么農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革如此重要？
葉興慶： 按照中國目前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排，農(nóng)民是不能退出集體的,集體土地的使用與流轉(zhuǎn)也是有限制的。這樣的規(guī)定防止了工商資本圈占農(nóng)村土地，沒有讓農(nóng)民流離失所大量破產(chǎn)，起到了應(yīng)有的積極作用。但任何事情都有兩面性，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，人以及集體資產(chǎn)本身，最終都是要流動起來的。于是我們原先那套農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排的不利一面，就逐步凸顯出來了。
十八屆三中全會《決定》提出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這一句話將會引出多個(gè)子項(xiàng)改革。比如會議提出，土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、入股；提出集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以租賃、入股、轉(zhuǎn)讓，跟國有土地同價(jià)同權(quán)；要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份更多權(quán)能，農(nóng)民名下的股份，享有占有、收益等六項(xiàng)權(quán)能；甚至還包括農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保以及轉(zhuǎn)讓……所有這一系列的改革都會碰到一系列的共性問題，就是集體所有制在新形勢下的組織形式、實(shí)現(xiàn)方式和發(fā)展趨勢問題。
之所以這么說，是因?yàn)榧w產(chǎn)權(quán)的改革方向，是要讓農(nóng)民在集體資產(chǎn)中擁有更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。所謂更多，就是給他們的權(quán)能更大，大到可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。而流轉(zhuǎn)交易如果只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，就還是一個(gè)很小的權(quán)能。想要讓權(quán)能更大，交易對象就要在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇。如此一來，勢必要突破集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界，會對集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)現(xiàn)形式提出新要求。包括要把所有權(quán)搞清楚，行使主體搞清楚，成員權(quán)搞清楚，以及弄清楚集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式和法人地位問題，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能是否進(jìn)行政經(jīng)分離，承擔(dān)的公共事務(wù)如何剝離出去等一系列問題。
這么多子項(xiàng)的改革都要融入到集體資產(chǎn)改革這個(gè)框架中去，都涉及到完善集體所有制的實(shí)現(xiàn)方式的問題。所以集體資產(chǎn)制度改革是所有上述改革的頂層設(shè)計(jì)。我們要通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把集體所有制在新的時(shí)代背景下的一系列本質(zhì)特征搞清楚，以此作為改革的新方向，探索集體資產(chǎn)更有效的實(shí)現(xiàn)形式。相較于現(xiàn)在傳媒普遍關(guān)心的土地改革等二級改革，這才是一級改革大綱。如果連集體所有制的含義都搞不清楚，一系列的法律就無法修改，與之相關(guān)的改革也推進(jìn)不了，更談不上把賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求一點(diǎn)點(diǎn)落到實(shí)處。
《財(cái)經(jīng)》： 那到目前為止，集體所有制有哪些需要弄清楚的特征？
葉興慶： 其一，集體所有權(quán)的權(quán)利主體是誰？其二，集體所有權(quán)的行使主體是誰?其三，集體所有權(quán)下面的成員權(quán)的含義是什么？只有把這三個(gè)問題搞清楚了，才能推進(jìn)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一系列改革。
《財(cái)經(jīng)》： 就集體所有權(quán)的權(quán)利主體來說，目前還有無爭議？
葉興慶： 這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的之一，就是要把集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體搞清楚。在此之前，包括在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》很多政策性文件中，對這個(gè)問題一直都沒有講清楚，集體資產(chǎn)到底歸誰所有？歸村所有？歸村委會所有？歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有？這些判斷都是不對的。
此前這個(gè)事情說得比較含糊，原因一個(gè)是比較敏感，除此之外，恐怕更多的，是在認(rèn)知程度上，還沒有達(dá)到那個(gè)水平?，F(xiàn)在來看，按照《物權(quán)法》第59條的規(guī)定，我們在進(jìn)行的時(shí)候，就農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)權(quán)利主體來說，已經(jīng)有了一個(gè)新的、很清晰的理解——農(nóng)村集體的動產(chǎn)以及不動產(chǎn)，其權(quán)利主體不是村委會，也不是村干部，而是農(nóng)民成員集體。這句話的意思是說，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的權(quán)利主體是由若干人組成的一個(gè)團(tuán)體，團(tuán)體與成員互不分離。但要注意的是，這跟《物權(quán)法》當(dāng)中所講的共有制，也就是共同所有、按份共同擁有還不是一回事兒。共有是可以解散、可以退出的。但是在我們的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，特別是土地集體所有制中，集體是不能解散的，成員也是不能夠退出的。
行使主體可選
《財(cái)經(jīng)》： 就集體產(chǎn)權(quán)改革尚待完成的第二個(gè)目標(biāo)，針對其行使主體，目前有無具體的改革步驟？
葉興慶： 首先，集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體已經(jīng)明確是成員集體所有，不是單獨(dú)個(gè)人所有，也不是一個(gè)組織所有。接下來就是集體資產(chǎn)的行使主體問題。100個(gè)人組成一個(gè)集體，總要有代表來執(zhí)行。按照我的理解，真正有資格做代表的，只有兩種組織：一種是各類集體經(jīng)濟(jì)組織。但現(xiàn)在的問題是，在中國的很多農(nóng)村地區(qū)，在原先的公社體制解體之后，并沒有重新成立集體經(jīng)濟(jì)組織。在此情況之下，《村民委員會組織法》中就規(guī)定，村民委員會可以管理集體資產(chǎn)，也就是成為集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。
有兩個(gè)問題需要注意：其一，在南方很多地區(qū)，這兩種組織實(shí)際上是并行存在的。應(yīng)該把集體經(jīng)濟(jì)組織作為第一順位的行使主體，村民委員會不能再決定集體資產(chǎn)的處置等問題。但在目前中國的法制框架當(dāng)中，村委會行使村集體資產(chǎn)是有法律依據(jù)的，不只是《村民委員會組織法》，在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》中對此都有論述。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體產(chǎn)權(quán)的行使主體，現(xiàn)在并沒有非常明晰的法律依據(jù)。在改革最終明晰這一點(diǎn)之前，應(yīng)該避免集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會之間打架，爭奪行使權(quán)。
其二，政策應(yīng)該因地制宜。在集體資產(chǎn)比較多的地方，應(yīng)該成立集體經(jīng)濟(jì)組織。而在大量農(nóng)區(qū)，土地以外的集體資產(chǎn)不多的地方，為了減少農(nóng)村社會治理成本，可以繼續(xù)由村委會代行集體資產(chǎn)的管理經(jīng)營職能。
《財(cái)經(jīng)》： 對于第二個(gè)需要注意的地方，具體應(yīng)該怎么區(qū)分到底是誰來行使集體產(chǎn)權(quán)？
葉興慶： 在中國的大量農(nóng)村地區(qū)，其實(shí)還沒有區(qū)分的必要，但在南方的一些地區(qū)，因?yàn)榧w資產(chǎn)的增值速度非常快，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝凇簿褪悄軌騾⒓哟迕褡灾蔚某蓡T——交叉程度迅速下降的地方，有必要進(jìn)行政經(jīng)分離。集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，村民自治組織管理常住人口的民主權(quán)利表達(dá)等。
《財(cái)經(jīng)》： 這是否會出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)成本誰來承擔(dān)的問題？在村委會行使管理權(quán)的時(shí)候，出現(xiàn)了一系列“小官巨腐”案例，但農(nóng)村社會公共服務(wù)的資金來源是確定的。集體經(jīng)濟(jì)組織通過成立股份制公司等形式獨(dú)立運(yùn)營后，公共服務(wù)應(yīng)由誰來承擔(dān)成本？
葉興慶： 在以前城鄉(xiāng)分治的時(shí)候，農(nóng)村的公共服務(wù)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來掏錢的，這本身是對集體資產(chǎn)的一種侵犯，事實(shí)上應(yīng)該由公共財(cái)政來承擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政經(jīng)分離，就要考慮這樣的前提條件，那就是當(dāng)?shù)卣呀?jīng)可以將公共服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)中去。
現(xiàn)在國家已經(jīng)意識到了這個(gè)問題，在有些地方也已經(jīng)開始進(jìn)行實(shí)踐。比如蘇州就開始進(jìn)行剝離了，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)交給政府，政府為其提供道路、路燈、綠化、保潔、治安等，集體經(jīng)濟(jì)組織變成一個(gè)市場主體，它們跟其他市場主體一樣，都是納稅人，都要照章納稅。
在這個(gè)過程當(dāng)中，存在一個(gè)政府與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行談判的問題。廣東的一些地方最近這兩年就是這么做的，之前要照顧集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織本身的實(shí)力也比較大，它們不向政府交稅，政府也不承擔(dān)公共服務(wù)，連治安都是集體經(jīng)濟(jì)組織自己來承擔(dān)的。你要把公共服務(wù)由政府管理可以，但要把之前每年履行公共服務(wù)成本的5倍－7倍一次性交給政府，再之后老老實(shí)實(shí)納稅，就像買斷工齡或者補(bǔ)繳社保一樣。
《財(cái)經(jīng)》： 結(jié)合中國各地的實(shí)踐，集體經(jīng)濟(jì)組織主要有哪些實(shí)現(xiàn)形式？
葉興慶： 我們現(xiàn)在所講的集體經(jīng)濟(jì)組織，主要是社區(qū)性的集體經(jīng)濟(jì)組織。其基礎(chǔ)是上世紀(jì)50年代以土地入股為框架圈定的，這種框架延續(xù)到現(xiàn)在，以它為基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握一些物業(yè)，以此為獲得盈利的手段，這種簡單的形式是可行的。但除此之外，如果這些集體經(jīng)濟(jì)組織想要進(jìn)入競爭更激烈、專業(yè)水平要求更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，再繼續(xù)采取這一形式就不合適了。于是在地方實(shí)踐中又涌現(xiàn)出來了一系列的集體經(jīng)濟(jì)組織組織形式，比如集體經(jīng)濟(jì)組織部分或者完全持股一個(gè)經(jīng)營性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在這個(gè)新產(chǎn)生的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體里面，經(jīng)營團(tuán)隊(duì)對集體資產(chǎn)有了更多的支配權(quán)力，它已經(jīng)不是一個(gè)典型意義的集體經(jīng)濟(jì)組織了。對于集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)活動比較多的地方，這種形式有比較大的生存空間。
《財(cái)經(jīng)》： 廣東一開始是將原先的三層公社體系改制成了三層合作社形式，以此作為集體經(jīng)濟(jì)組織的承載主體。后來又在這個(gè)基礎(chǔ)之上，出現(xiàn)了南海的集體股份制合作制等形式。
葉興慶： 南海就是把社區(qū)性的集體經(jīng)濟(jì)組織改制成了股份合作制。但需要注意，集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位問題并沒有完全解決。很多集體經(jīng)濟(jì)組織改組的股份合作制實(shí)體沒有辦法進(jìn)行工商注冊，沒法開稅票和開賬戶。所以南方的一些地區(qū)，就更進(jìn)了一步，把集體經(jīng)濟(jì)組織徹底改組為股份制公司了。
也有學(xué)者指出，公司化本身就是一把雙刃劍。其發(fā)展到一定程度之后，就跟集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征沒有什么關(guān)系了。我認(rèn)為這是一種方向，在集體土地已經(jīng)沒有了，或者集體農(nóng)用地已經(jīng)很少的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐墓彩聵I(yè)也已經(jīng)剝離給政府之后，農(nóng)民已經(jīng)完全市民化了，集體經(jīng)濟(jì)組織改制為典型意義上的股份制公司是可以的。北京的部分郊區(qū)，廣東的一些城中村，都是這樣做的。
鎖定成員權(quán)
《財(cái)經(jīng)》： 從南海等地過去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，上述改革的第三個(gè)任務(wù)，也就是成員權(quán)的定義，是否是最困難的？
葉興慶： 對，但它最關(guān)鍵。具體來說，改革之前成員權(quán)的定義，包括兩個(gè)方面：其一，什么人有資格成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員？按照我們的傳統(tǒng)做法，就是跟身份綁定，實(shí)行身份制。你在這兒出生，你肯定有成員權(quán)；你通過合法的婚姻將戶口遷入之后，也可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。除此之外，從合法性來說，就沒有什么公開、正式的進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織的途徑了。其二，有了成員權(quán)之后，意味著獲得什么權(quán)利？按照傳統(tǒng)的做法，從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來說，首先是你會有承包地，獲得承包經(jīng)營權(quán)；其次是有申請使用宅基地的權(quán)利。第三是參與集體資產(chǎn)收益的分配權(quán)。除此之外，還包括其他的非財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，比如民主管理、民主監(jiān)督等。
從今年中央一號文件本身以及以往的一些比較正式的文件中來看，對于未來集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)問題，并沒有說得很詳細(xì)。但是我主張，從長遠(yuǎn)看，成員權(quán)改革的核心之一，是應(yīng)該鎖定邊界。應(yīng)該設(shè)定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，以其為準(zhǔn)，來鎖定集體成員的邊界。我不太主張繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)在的做法，也就是不管在什么情況之下，只要是新出生的成員，只要是通過合法的婚姻加入的，都能夠不斷地成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這樣的產(chǎn)權(quán)制度安排，不利于人口今后的城鎮(zhèn)化，不利于集體資產(chǎn)配置效率的提高，也不利于像南海這樣的一系列社會矛盾問題的解決。不鎖定的話，就會沒完沒了。
事實(shí)上，我們在很多現(xiàn)有的改革過程中，已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的改革取向。
《財(cái)經(jīng)》： 有什么具體的案例？
葉興慶： 我們在一些單項(xiàng)問題上的改革做法，實(shí)際上已經(jīng)在針對我們傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)所有制的成員權(quán)進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的集體所有制成員權(quán)的含義是——只要是符合身份的，就天然是這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只要是成員，就天然的要一份產(chǎn)權(quán)，要承包地要宅基地。
但是，我們在進(jìn)行土地承包要股份制度改革的時(shí)候，就提出來長久不變的概念，生不增死不減，這實(shí)際就是指在承包期的70年當(dāng)中，沒有成員權(quán)的概念了。不管是通過出生還是通過合法的婚姻進(jìn)入，都不意味著你能分配新的承包地。這就是家庭承包責(zé)任制的內(nèi)涵。土地在分配到戶的時(shí)候，是考慮了當(dāng)時(shí)的人口因素的，你家承包的時(shí)候有五口人，分配了相應(yīng)的土地。后來你家變成兩口人或者是十口人，但是土地的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變成家庭的共有財(cái)產(chǎn)、共有產(chǎn)權(quán)，所以不存在什么無地人口的概念了。
此外，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，比如南海的實(shí)踐當(dāng)中，一開始是土地之外的經(jīng)營性資產(chǎn)量化搞股份制合作，固化到人，但是人有生老病死，有遷出遷入，所以經(jīng)過多年不斷的博弈之后，最終也選擇了這種股權(quán)固化的做法，也就是說，集體經(jīng)營性資產(chǎn)搞股份制改造之后，確權(quán)到人，然后固化到戶。股權(quán)沒說年限，那就是永久股權(quán)。然后通過遺產(chǎn)繼承的方式往下走。這就是對于成員權(quán)的一個(gè)重大的改造。這個(gè)改造使中國集體所有制的內(nèi)涵發(fā)生了悄然的變化。這種情況下的集體所有制，和我們傳統(tǒng)意義上的集體所有制，有著根本的區(qū)別。
綜上所述，為避免引起爭端，對已經(jīng)針對集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份合作制改革的地方，實(shí)際上在改革的過程中就對成員權(quán)進(jìn)行了一次清理，對資產(chǎn)也做了量化。在這個(gè)基礎(chǔ)上，就不應(yīng)該再去追究成員權(quán)的問題了；而在還在沒有實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的地方，下一步要搞改革，首先就要把成員的資格搞清楚。哪些人有資格來分這個(gè)集體資產(chǎn)。搞清楚之后，就到此為止鎖定了。今后新增加的人，新死亡的人，都不影響產(chǎn)權(quán)的變化了，核心就是生不增死不減。
《財(cái)經(jīng)》： 但是要鎖定成員權(quán)很麻煩的一點(diǎn)是，如果一些群體，比如外嫁女，一旦被排除集體經(jīng)濟(jì)組織外部，這些人的權(quán)益就沒法得到保障了。
葉興慶： 成員權(quán)問題的確比較敏感。存在一個(gè)各方利益兼顧的問題。我認(rèn)為還是要秉著因地制宜，社會矛盾最小化、社會共識最大化這樣的原則，界定新形勢下或者未來的成員權(quán)的內(nèi)涵。而且的確要尊重農(nóng)民，不能替農(nóng)民劃條條框框。因?yàn)楦鞯氐那闆r的確不一樣，比如江蘇對外嫁女的情況比較包容，廣東因?yàn)猷l(xiāng)村文化中重男輕女的觀念根深蒂固，相對來說對外嫁女更排斥一些。所以，全國未來要出臺的一系列相關(guān)意見和制定的條例，都是宜粗不宜細(xì)的，否則各地可能誰都受不了。
總體方案孕育中
《財(cái)經(jīng)》： 目前各地在紛紛進(jìn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革是否存在“各自為政”、最終全國無法統(tǒng)一的問題？
葉興慶： 實(shí)際上，目前有關(guān)土地的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全國都是一樣的，按照統(tǒng)一的方案在做。主要區(qū)別就在于2.4萬億元的經(jīng)營性資產(chǎn)，它們實(shí)際是在城市化、工業(yè)化的過程中間產(chǎn)生的增值收益的積累。這種改革主要集中在城郊農(nóng)村和工業(yè)化較快的農(nóng)村地區(qū)。按照中農(nóng)辦陳錫文主任之前的計(jì)算，全國農(nóng)村當(dāng)中，大概有10%的有這樣的改革任務(wù)，剩下的因?yàn)闆]有集體經(jīng)營性資產(chǎn)，不需要進(jìn)行這樣的改革。
但是就在這些迫切需要改革的地區(qū)，在進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時(shí)候，改革的類型和做法的確是五花八門，哪些資產(chǎn)作為改革范圍，怎么折股量化，成員資格怎么界定，拿到手的股份的具有哪些權(quán)利等一系列問題，的確是需要規(guī)范起來的。之前不久，農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，這是經(jīng)過中央深改組審議通過的，其核心就是部分解決這些問題，對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，對股份制合作改革進(jìn)行規(guī)范。
《財(cái)經(jīng)》： 但是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的三個(gè)核心方面，到底如何取舍，現(xiàn)在并沒有清晰的框架。
葉興慶： 從改革的邏輯上，應(yīng)有一個(gè)“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，因此回過頭來看的話，十八屆三中全會《決定》在這個(gè)問題上是有欠缺的。它將大量的問題分解到各個(gè)部門，因?yàn)樗鼈儗φ叩膩睚埲ッ}比較熟悉，所以建議的操作性很強(qiáng)。但問題在于，最終出現(xiàn)的結(jié)果就是協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的程度不夠。它講到了各個(gè)領(lǐng)域的各種具體的改革意見，有很多具體的改革舉措，存在很多亮點(diǎn)和突破，但它們大多是體現(xiàn)在單項(xiàng)改革上面，對于集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式等更為頂層的問題，沒有一個(gè)總體設(shè)計(jì)。十八屆三中全會已經(jīng)召開一年多了，要出成果，著急就把“分”的部分出來了一點(diǎn)，“統(tǒng)”的部分還沒有出來。這個(gè)問題不僅農(nóng)口有，在其他的很多領(lǐng)域也存在，這是需要改進(jìn)的地方。
《財(cái)經(jīng)》： 目前各相關(guān)部門有無相應(yīng)的改革進(jìn)展？
葉興慶： 在國有資產(chǎn)管理改革方面，目前國家已經(jīng)成立了相應(yīng)的權(quán)威機(jī)構(gòu)。在“三農(nóng)”這一塊的改革領(lǐng)域，相關(guān)部門對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)研、謀劃速度也在加快，實(shí)際上也是希望能夠盡快出臺一個(gè)總體性的設(shè)計(jì)。
當(dāng)然，工作還在進(jìn)展當(dāng)中不便多說。能夠說的就是，自2014年以來，中央有關(guān)部門，根據(jù)相關(guān)文件的要求，為出臺農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體意見，進(jìn)行了大量的前期研究，會有相應(yīng)的成果出現(xiàn)。最近出臺的一系列改革舉措，包括實(shí)行“三權(quán)分置”、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，還有土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，它們實(shí)際上都已經(jīng)涉及到對集體所有制的改造。
除此之外，今年中央一號文件對此已經(jīng)提出了改革的具體方向。比如第22條的表述為，“出臺穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見”。此外在第28條中還表示，“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”——既然是條例，就不是地方性而是全國性的，要對集體經(jīng)濟(jì)組織最基本的東西規(guī)范起來——實(shí)際就是針對“各自為政”的問題，在中央層面正在進(jìn)行類似頂層設(shè)計(jì)的過程。對于今后要制定出臺的更為詳細(xì)的文件來說，這就是具體的方向和思路。
資料
2015年中央一號文件（節(jié)選）
第22條：推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。出臺穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見。對土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。對非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制。對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，試點(diǎn)過程中要防止侵蝕農(nóng)民利益，試點(diǎn)各項(xiàng)工作應(yīng)嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺作用，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展。完善有利于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅費(fèi)政策。
第28條：健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度。完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，保障好農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。統(tǒng)籌推進(jìn)與農(nóng)村土地有關(guān)的法律法規(guī)制定和修改工作。抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)。