韓啟德，全國政協(xié)副主席、九三學社中央主席、中國科學院院士、中國科學技術協(xié)會主席、教授
中共十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，強調(diào)對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。近年來，全國不少地方對農(nóng)村宅基地制度改革進行了有益探索。大量實踐表明，農(nóng)村宅基地制度改革是農(nóng)村改革的重要方面，關系“三農(nóng)”全局乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局，意義重大，但情況十分復雜。正因為如此，中央要求農(nóng)村宅基地制度改革要“慎重穩(wěn)妥”。然而，各地對這一改革期待強烈，廣大農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)性權益格外看重?？梢哉f，對農(nóng)村宅基地制度而言，不是“要不要改”，而是“如何改”的問題。綜合各方面情況看，當前先行探索已進城落戶農(nóng)民宅基地的有償退出機制，以此切入并不斷深化農(nóng)村宅基地制度其他方面的改革，必要、穩(wěn)妥且有效，具有重要的現(xiàn)實意義。
探索進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制的重要意義
探索進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制之所以可以作為農(nóng)村宅基地制度改革的一個切入點，應當基于一系列現(xiàn)實必要性認識其重要意義。
首先，有利于疏解農(nóng)村宅基地閑置和私下交易問題。一是當前農(nóng)村宅基地的利用效率不高。較長時期以來，大批農(nóng)民工或在城鄉(xiāng)間候鳥式奔波，用打工積蓄在農(nóng)村蓋房，建新卻不拆舊；或舉家進城，卻沒有放棄農(nóng)村宅基地，致使農(nóng)村宅基地一戶多宅、面積超標、人減地增和閑置現(xiàn)象普遍存在。國土資源部調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地占農(nóng)村居住用地總面積的9%，距城市越遠空置率越高。據(jù)一些地方的調(diào)查，北京市郊區(qū)某鎮(zhèn)農(nóng)民戶均宅基地1.2畝、1.15個宅院，占地超標59%；湖南20%－25%的村民一戶多宅，90%的村民住宅超過省定住宅用地標準；山東省2005-2012年，農(nóng)村人口減少507萬人，但農(nóng)村居住用地卻增加270萬畝，人均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997－2013年，農(nóng)村戶籍人口減少434萬人，人均村莊建設用地從149平方米增至176平方米；廣東省2000－2012年間，城鎮(zhèn)化率上升了20.9%，農(nóng)村居民點建設用地卻以每年1.9%的速度增長。
二是宅基地私下交易問題日益突出。由于長期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅動等影響，農(nóng)村宅基地私下交易十分嚴重。例如，有的地方，農(nóng)村宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉的現(xiàn)象大量存在，形成了以自發(fā)流轉、交易為特征的農(nóng)村宅基地隱形市場；還有的地方，農(nóng)村宅基地流轉由村集體經(jīng)濟組織或個人以公開或半公開形式進行，流入對象既有本集體經(jīng)濟組織成員，也有其他社會成員，如國有企業(yè)、民營企業(yè)、個體工商戶等。通過構建宅基地退出機制，以疏代堵，使宅基地交易規(guī)范化、合法化，一方面能夠切實保護農(nóng)民權益，另一方面可避免重蹈小產(chǎn)權房泛濫覆轍。
其次，有利于緩解大規(guī)模農(nóng)民進城帶來的城鎮(zhèn)用地矛盾和公共投入壓力。一是化解城鎮(zhèn)建設用地矛盾。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》，到2020年將有1億左右農(nóng)業(yè)人口進城落戶，必然引起城鄉(xiāng)建設用地結構和布局發(fā)生重大變化。未來幾年仍是我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重要時期，僅滿足每年1600萬左右的農(nóng)業(yè)轉移人口對生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的需求，就需要新增城鎮(zhèn)建設用地1600平方公里左右，城鎮(zhèn)建設用地矛盾日益突出。我國人均城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模為100平方米，而農(nóng)村人均居住占地250平方米左右。因此，通過推動農(nóng)村宅基地退出，按照“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”原則，可以滿足新型城鎮(zhèn)化用地需求。
二是為城鎮(zhèn)化提供資金。按有關專家測算的每個農(nóng)民進城落戶需要公共配套投入10萬元計，1億農(nóng)民進城落戶需要投入10萬億元。如果按到2020年的6年分攤，平均每年需投入1.67萬億元，公共財政壓力巨大。若按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標1畝價值20萬元（重慶市依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤原則和級差地租原理進行地票交易試點，地票價格達到這一水平）計算，僅進城落戶農(nóng)民宅基地退出的2.5萬平方公里土地的價值就達7.5萬億元，為進城農(nóng)民融入城市提供了資金支持；增減掛鉤的1萬平方公里城鎮(zhèn)建設用地作為出讓地，按全國土地出讓均價50萬元/畝計，城市可增加財政收入7.5萬億元，為城鎮(zhèn)公共配套投入拓寬了渠道；同時，城鄉(xiāng)建設用地總量減少1.5萬平方公里。
最后，有利于增強土地制度改革的社會接受度。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及廣大農(nóng)民切身利益，應從群眾心理上易于接受、社會震動相對較小的方面和方式入手。從各地反映看，進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出比較符合這樣的要求。據(jù)有關方面統(tǒng)計，2013年全國農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入293元，約占農(nóng)民人均純收入的3.3%。而現(xiàn)行法律只允許宅基地使用權在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉，封閉狹小的市場空間加上“一戶一宅”的政策約束，極大地限制了宅基地的價值實現(xiàn)。調(diào)查顯示，如果退出機制合理、補償標準較高、相關權益保障到位，相當部分進城落戶農(nóng)民有退出宅基地的意愿，并且其退出意愿隨著補償標準、權益保障程度提高而提高。進城農(nóng)民不愿意退出宅基地的主要原因是補償?shù)陀陬A期、在城市就業(yè)沒有保障、買不起房等。重慶市在地票政策出臺以前，宅基地使用權流轉費每畝僅幾千元到兩三萬元，但有了地票以后，退出宅基地畝均收益穩(wěn)定在20萬元左右，增值明顯，符合農(nóng)民的心理預期，為其進城安家并融入社會提供了十分重要的財產(chǎn)保障。因此，盡管重慶市實施地票制度僅4年半時間，實施戶籍制度改革僅4年時間，相關制度也都還在探索完善之中，但在全家進城轉戶的農(nóng)戶中，通過地票形式退出宅基地就已達1/4左右，而且還有一部分已經(jīng)提出申請并正在實施退地過程中。
重視保障農(nóng)戶自愿的實體性和程序性設計
《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）提出，進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權”，應在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點。保障農(nóng)戶自愿退出宅基地必須有完整的制度。
一是明晰宅基地概念，完善宅基地確權頒證工作。通過制定“農(nóng)村宅基地管理”法律或行政法規(guī)，明確宅基地內(nèi)涵、包含范圍和標準，明確附屬的院壩、圈舍等用地的標準與歸屬，一并確權頒證。
二是農(nóng)戶自愿退宅必須以有償為前提。堅持這一點不僅是市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，而且具有極強的政治和社會意義。第一，宅基地有償退出是對農(nóng)民的補償。調(diào)研中，大家一致認為，一定要歷史地看待宅基地退出有償問題。長期以來在二元結構下，農(nóng)民利益考慮不夠，現(xiàn)在通過流轉宅基地使用權獲得相應收益，應看作是對農(nóng)民的一種補償，即便進城落戶農(nóng)民退出宅基地，此項權益也不應被剝奪。第二，宅基地有償退出體現(xiàn)其用益物權性。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展特別是城鎮(zhèn)化快速推進，宅基地的內(nèi)涵、承擔的社會功能也不斷變化。2007年《物權法》賦予農(nóng)村宅基地的用益物權，在保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用權利的基礎上，進一步明確了財產(chǎn)收益權利。第三，宅基地有償退出符合改革取向，也有利于維護社會穩(wěn)定。當前一些地方片面理解宅基地無償獲得性，強制農(nóng)民交出宅基地，導致“被上樓”、“被退宅”問題頻發(fā)，誘發(fā)了大量社會矛盾。十八屆三中全會《決定》有關“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的部署，強調(diào)“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，應通過宅基地有償退出機制予以落實。
三是退宅戶相應權益必須明確。例如，重慶市規(guī)定：農(nóng)民在主城區(qū)工作5年以上，區(qū)縣城工作3年以上就可在合法穩(wěn)定住所遷移入戶，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等城鎮(zhèn)待遇一步到位。到目前，該市進城落戶居民養(yǎng)老保險參保率86.2%，醫(yī)療保險參保率93.7%，近6萬名隨遷子女就近免費入學，9萬戶進城落戶居民和農(nóng)民工配租到公租房，占配租總數(shù)的46.6%；進城落戶農(nóng)民在退出土地前，可以繼續(xù)享受與土地相關的種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、征地補償收益權等9項待遇；同時在規(guī)定期限內(nèi)保留與農(nóng)民身份相關的家電下鄉(xiāng)補貼、農(nóng)村生育政策、計生獎勵扶助等26項待遇。
四是退出自愿須有嚴格程序。必須充分考慮農(nóng)民市民化的漫長性和復雜性。農(nóng)村轉移人口從暫居城鎮(zhèn)到逐漸擺脫對農(nóng)村土地的依賴、真正融入城鎮(zhèn)需經(jīng)歷一個過渡階段，在此過程中必須堅持自愿原則，以保障農(nóng)民利益、維護社會穩(wěn)定。對農(nóng)民退出宅基地不能搞強迫命令，也不能以多數(shù)戶同意“綁架”少數(shù)戶。重慶市規(guī)定：進城落戶農(nóng)民宅基地是否退出、怎樣退出，完全由農(nóng)民自己決定。進城落戶農(nóng)民對宅基地可選擇保留、在村內(nèi)流轉或者退出按地票方式獲得收益。對同時滿足征地安置政策或退地政策條件的，由退地農(nóng)戶自主選擇其中一種方式。愿不愿意退出宅基地，由農(nóng)民說了算；愿意以哪種方式復墾，由農(nóng)民選擇；愿不愿意參與復墾施工，由農(nóng)民決定；愿不愿意接受現(xiàn)行價款分配方式，由農(nóng)民表態(tài)；對農(nóng)民的意見一律書面記載。
退出的宅基地應多元化利用
目前，多數(shù)省市通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤對農(nóng)民適度補償。但我們注意到，一些地方在宅基地退出過程中，面臨部分宅基地復墾為耕地不經(jīng)濟，或復墾后土地質(zhì)量不達標等問題，應區(qū)別對待，充分發(fā)揮其效益。
一是實現(xiàn)土地價值多形式轉換。宅基地利用應因地因宅而異。退出的宅基地不僅可復墾為耕地，亦可復墾為林地、草地或生態(tài)涵養(yǎng)地等。對退出宅基地如何更好地進行管護、復墾為耕地后如何發(fā)包，宅基地上建筑物、構筑物、附屬設施如何有償處置，宅基地復墾為林地、草地或生態(tài)林的市場價值和農(nóng)民獲益如何計算等，都需要認真研究。
二是可量化為集體資產(chǎn)，參與農(nóng)村股份合作經(jīng)營。目前，在北京、江蘇等一些發(fā)達地區(qū)已探索出“存量折股型”、“增量擴股型”和“資產(chǎn)保護型”等股份合作模式。進城落戶農(nóng)民退出的宅基地如何量化為股份、可以參與哪些形式的合作經(jīng)營，需要進一步探索。
三是保留一批特色農(nóng)居。我們在冀豫晉陜等地調(diào)研時了解到，當?shù)夭簧偬厣窬釉谧暨w移后，面臨著舊宅是拆還是留的問題。從國外情況看，城鎮(zhèn)化率達90%以上的德國，有40%的居民居住在農(nóng)村；日本20%以上的人居住、生活在農(nóng)村，但農(nóng)民只占到全國居民的4%。可見，如何很好地利用農(nóng)村的宜居性，通盤考慮將來的“逆城市化”趨勢，滿足未來居民多樣化的生活需求，需要提前謀劃。比如，有些特色民居宜作為生態(tài)旅游景點予以保留；有些質(zhì)量較好的房子可以留下來作為度假旅館經(jīng)營，等等。
宅基地退出收益分配必須統(tǒng)籌兼顧
農(nóng)村宅基地的特殊性使得退出收益如何分配成為一個非常棘手的問題，必須兼顧多方面利益、考慮多重因素。
一是兼顧多方面利益。重慶市將退出宅基地復墾為耕地形成“地票”進行交易，凈收益的85%歸農(nóng)民所有，15%歸集體經(jīng)濟組織所有。廣州市在城中村改造時，對土地收益按人均居住權、基礎設施使用權、集體經(jīng)營發(fā)展權三方面來考量。除了上述的重慶、廣州在改革中考慮的幾方面利益外，對于其它需要兼顧的利益分配，仍然需要因地制宜、分類施策。
二是充分考量邊遠農(nóng)村與城市近郊農(nóng)村宅基地地價差異，合理測算不同地域的退出宅基地補償價格。既要尊重地區(qū)性差異，又要防止因“同地不同價”造成過度的不公平。例如，深圳市曾經(jīng)進行的一個城中村改造，“一夜間”冒出十余個億萬富翁、幾十個千萬富翁。此類現(xiàn)象在一些特大城市、大城市郊區(qū)并不鮮見。重慶市通過地票交易方式使得邊遠地區(qū)的宅基地極大增值，通過市場化方式實現(xiàn)了邊遠地區(qū)農(nóng)民土地房屋的財產(chǎn)權和收益權，從某種程度上彌補了因區(qū)域差異導致的土地收益懸殊。德國通過內(nèi)城和遠郊政府合作投資建設的方式，有償維持農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地和環(huán)境保護用地權益，幫助遠郊區(qū)開發(fā)新的服務經(jīng)濟，解決了生態(tài)環(huán)境保護和地方經(jīng)濟增長之間的矛盾。這些做法值得借鑒。
三是兼顧眼前利益與長遠利益。要切實注意農(nóng)民今天的自愿并不代表明天還會認可其自愿的行為，在制度設計上應從長計議，留有余地。廣州等發(fā)達地區(qū)提出，要建立面向未來的補償規(guī)則，從國家對農(nóng)村非農(nóng)建設用地發(fā)展權益出發(fā)，以權益作為補償標準。應實行漲價歸集體，對更新改造后的集體建設土地征收土地增值稅、房地產(chǎn)稅或其它方式的稅收，用于集體經(jīng)濟組織發(fā)展，從而保障集體經(jīng)濟組織有可持續(xù)的公共投入。盡管全國多數(shù)地區(qū)和廣州處于不同發(fā)展層面，但其做法經(jīng)驗值得關注。