鄭新立 中國國際經濟交流中心常務副理事長、中央政策研究室原副主任
前不久召開的中央經濟工作會議指出，推進國企改革要奔著問題去，以增強企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。改革開放以來，國有企業(yè)改革作為整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，經歷了從承包制到利改稅、從廠長負責制到建立現(xiàn)代公司治理結構等過程。1993年黨的十四屆三中全會提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國企改革進入快速推進階段。面對新形勢新任務和國企改革發(fā)展中的新問題，黨的十八屆三中全會《決定》（以下簡稱《決定》）提出進一步深化國有企業(yè)改革的方向和任務。當前，推進國有企業(yè)改革，必須貫徹落實《決定》和中央經濟工作會議精神，完善國有資產管理體制，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。
國有資產管理體制向以管資本為主轉變
《決定》提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@是把國企做大做強的客觀要求。實現(xiàn)這一轉變，國有資本功能不僅不會弱化，而且會放大和強化。
按照現(xiàn)代產權制度要求，國有企業(yè)建立以股份制為基礎的公司制，適應國內外市場競爭需要，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求。企業(yè)在參與市場競爭過程中，為突出主業(yè)、向產業(yè)鏈高端邁進，必然要對經營業(yè)務及時進行調整。企業(yè)購進一些有利于產業(yè)升級的優(yōu)良資產，處置一些不需要的資產，以提高資產利用率和使用效益，屬于正常經營活動，應交由企業(yè)自己作出判斷和決策。國有資產管理機構所追求的目標，應是資本增值和利潤率提高，對具體資產形態(tài)變化不應過多干預。國有資產管理機構直接管資產，不僅不易管好，而且可能會架空企業(yè)經營自主權，降低企業(yè)市場應變能力。
對國有企業(yè)的管理從管資產為主向管資本為主轉變，有利于優(yōu)化國有資本配置，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)政策。對于產能過剩行業(yè)，國有資產管理機構可抽出一部分資金，投入到急需發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)、供給不足的行業(yè)，從而促進經濟轉型升級，加快經濟發(fā)展方式轉變，提高宏觀經濟效益。
建立以管資本為主的管理模式可以有三種途徑：一是改革國有資本授權經營體制。一些行業(yè)性大型集團公司，可考慮賦予其國有資本投資經營權，鼓勵其發(fā)展成為國際化集團公司。二是組建若干國有資本運營公司，以實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和提高資本收益為目標，專門從事資本運營。三是支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，通過對各個行業(yè)的各類企業(yè)退股、參股或控股，放大國有資本的控制力和影響力，壯大國有資本。
對國有資產實行以管資本為主的制度，有利于推動國有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度。在以股份制為基礎的現(xiàn)代公司治理中，國有股在整個股權結構中占有多大比重就應擁有多少投票權。除了一些特殊行業(yè)的個別企業(yè)，如傳媒企業(yè)，國有股可作為特殊管理股享有一票否決權，一般情況下，國有股應與其他股權一樣，享受平等權益。這就可以使企業(yè)真正建立股東會、董事會、經營層相互制衡、相互協(xié)調的科學治理結構，以適應國內外市場激烈競爭的需要。國有資產管理機構不干預企業(yè)經營活動，讓企業(yè)擁有充分的經營自主權，是辦好企業(yè)的前提。
積極發(fā)展混合所有制經濟
公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。《決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現(xiàn)形式”“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發(fā)展成為混合所有制經濟”。《決定》指出的改革方向，是國有經濟發(fā)展壯大的根本方向，也是增強國有企業(yè)活力、提高企業(yè)效率的根本方向。
發(fā)展混合所有制經濟有利于在更大范圍內優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)各類所有制經濟優(yōu)勢互補。單一所有制企業(yè)在資源條件上往往受到這樣那樣的限制，競爭力受到影響。發(fā)展混合所有制經濟，可以在全球范圍內尋找最好的資源，通過優(yōu)化組合，形成新的生產力，產生明顯的競爭優(yōu)勢。
發(fā)展混合所有制經濟有利于形成多元制衡機制，有效避免企業(yè)被內部人控制，使股東獲得最大投資收益。經驗證明，有些企業(yè)搞不好，往往是由于企業(yè)被內部利益集團控制，不顧投資者利益。特別是一些上市企業(yè)，大量小股東不可能參與企業(yè)經營決策，而企業(yè)經營和財務又不透明，導致股東利益受損，挫傷投資者積極性，成為股市不振的根本原因。在混合所有制基礎上形成科學的公司治理結構，能有效矯正企業(yè)經營行為，促使上市公司以提高企業(yè)價值為最高經營目標。
改革開放以來的實踐證明，混合所有制經濟是各類所有制經濟中發(fā)展最快、最有活力的部分。這種伴隨生產社會化出現(xiàn)的股權社會化、多元化經濟，有利于更多居民成為投資者，增加財產性收入，體現(xiàn)社會進步?！稕Q定》提出：“國有資本投資項目允許非國有資本參股?！边@是增強國有經濟活力的重要舉措。回顧改革歷程，正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為國有企業(yè)提供了競爭壓力和勞動力分流的條件，國企改革才得以順利推進。當前，國有經濟吸收民營經濟入股，發(fā)展混合所有制經濟，是國企改革進入新階段的標志。民營經濟進入國有經濟，必將增強國有企業(yè)發(fā)展活力，實現(xiàn)互利雙贏、共同發(fā)展。
允許混合所有制經濟實行企業(yè)員工持股
《決定》指出：“允許混合所有制經濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！边@是總結國內外企業(yè)的成功經驗提出來的，是對企業(yè)產權制度改革的突破。員工持股使企業(yè)員工具有企業(yè)所有者和勞動者雙重身份，真正成為企業(yè)的主人，從而更加關心企業(yè)興衰，能夠大大提高企業(yè)的凝聚力。
在發(fā)達國家，一些企業(yè)之所以長盛不衰、成為百年老店，一個重要原因就在于實行員工持股制，包括核心層持股、骨干層持股和老員工持股三個層次。核心層包括董事長、副董事長、總經理、副總經理等十幾個人。骨干層包括二級公司經理、職能部門負責人和技術、管理骨干等，約幾百人。管理層持股在任職期間和離任后5年之內不允許出售。再加上老員工持股，把企業(yè)員工的物質利益與企業(yè)經營績效緊緊捆綁在一起，能充分調動他們的積極性，使他們不僅關心企業(yè)近期盈利，更關心企業(yè)長遠發(fā)展，從而在科技研發(fā)上舍得增加投入。
在我國，改革開放以來涌現(xiàn)的一些成功企業(yè)如華為公司等，也實行員工持股。實行員工持股制，決不是人人有份，回到平均主義、吃大鍋飯的老路，而是要建立激勵機制，獎勤罰懶。能不能持股、持多少股，要根據員工對企業(yè)的貢獻，由股東會決定。要避免企業(yè)被內部人控制，就要實行財務透明制度，加強企業(yè)監(jiān)管。
《決定》還要求，劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。這是國有資本作為全體人民共同利益物質基礎的體現(xiàn)，有利于動員全體人民支持國有經濟發(fā)展。
對不同功能的國有企業(yè)實行分類改革
由于實行所有權與經營權分離，國有企業(yè)對占有的國有資產擁有法人財產權，成為獨立經營的市場主體，國有企業(yè)總體上已經同社會主義市場經濟相融合。進一步深化國有企業(yè)改革，應根據其不同功能，實行有區(qū)別的分類改革。
對公益類國有企業(yè)，應加大國有資本投入，增強其提供公共產品和服務的能力，盡快改變目前公共產品和服務供給不足的局面。如針對養(yǎng)老院、幼兒園、停車場、醫(yī)院、職業(yè)教育等供不應求，工業(yè)脫硫、脫硝、除塵以及垃圾處理、污水處理能力等嚴重不足，國有資本投資公司均應加大投資力度，同時采取特許經營的方式，吸引社會資金投入，以改善生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾多層次需求。加快建立共享性公共產品市場價值補償機制，鼓勵企業(yè)為提供清潔的空氣、干凈的水作貢獻。
對自然壟斷行業(yè)，如鐵路、電網、基礎電信、管道等基礎設施，應實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革。根據不同行業(yè)特點，實行網運分開，放開競爭性業(yè)務。鐵路雖然具有自然壟斷特點，但投資主體也可以實行多元化，吸收地方政府和民間資金投入。鐵路貨運和客運業(yè)務更應放開經營，形成多元競爭格局。電網體制實行廠網分開、競價上網改革已經多年，實踐證明是成功的。應按照保護環(huán)境的要求，采取優(yōu)惠政策，鼓勵使用清潔能源、可再生能源。電信基礎服務已有幾家公司開展有限競爭，增值業(yè)務已放開經營，應進一步完善競爭體制，鼓勵充分競爭。管道運輸在我國仍是一個突出的薄弱環(huán)節(jié)。美國管道總長度有50萬公里，我國僅有5.5萬公里。應加大改革力度，促進管道運輸發(fā)展。此外，為了改善大氣質量，應大力提高天然氣在一次能源消費中的比重。在這方面，可以借鑒國外經驗，實行“X+1+X”模式，即“放開兩頭、管控中間”，放開氣源供給，集中進行管道、儲氣設施建設，允許燃氣生產商競價入網；對使用天然氣的成本予以適當補貼，鼓勵更多用戶使用天然氣。
對于競爭性領域的國有企業(yè)，應取消包括貸款在內的一切優(yōu)惠，使之與各類所有制企業(yè)平等競爭、優(yōu)勝劣汰，進一步破除各種形式的行政壟斷。
《 人民日報 》（ 2014年12月25日 07 版）